高素质的公共管理队伍，不仅能促进一个国家公共事业的整体发展，对于提升国家的国际竞争力也十分重要。这次漂亮的小编为您带来了公共管理学论文【最新5篇】，希望能够给予您一些参考与帮助。
(一)对于效率的追求
二者共同的价值取向资本主义国家在19世纪完成了自身的资本原始积累，在19世纪末进入了托拉斯等垄断型资本主义阶段。虽然资本主义在其发展中创造出了巨大的生产力，但是伴随着生产力的发展，严重的社会矛盾随之产生。而管理学的发展主要就是解决这一方面的社会矛盾，关键是对社会生产提供更多的效率支持和解决思路。在这样的过程中，以管理学家泰勒为主要代表的科学管理对于这一时期的工业发展产生了深刻的影响。泰勒围绕生产力效率提升的问题进行研究，从生产者的各个工作环节入手，从工作的时间、工作的环境等采取标准化的研究方式，进而提出了科学的工作定额方式，并且限定科学的标准工具。泰勒认为工人应该在标准化的作业环境当中开展，并且采取激励性的薪酬制度，鼓励员工在生产单位内发挥自身的生产潜力，提升劳动生产率。科学管理提出了一种标准化的观点，并且对此后管理学的发展产生了深刻影响。与标准化管理等观点同时发展起来的还有关于公共管理的观点。公共管理领域的研究者对于政府职能的专业化及其扩大的问题进行深入探究，并围绕政府的行政运行问题展开了管理学方面的考量。伴随着社会生产的发展，政府的行政职能也逐渐复杂起来。过去的行政机构往往是少数人控制，但是随着管理越来越复杂，大批人员进行主管已成为常态。因此，过去的行政管理理念已经无法满足逐渐膨胀扩大的行政机关的实际。传统的公共管理理念是朴素的、碎片化的，无法对不断扩大的行政公共事务领域提出有益指导，因此，公共管理的系统化和科学化有重要的现实价值。科学管理提出了效率的分析方法，它是人类与组织结构之间的典型结合范式。公共管理也关注到这一方面，即是对于政治行为当中的不确定因素进行抽离，进一步追求行政机关的行政管理高效性。威尔森在其行政学著作中提出了对于独立的公共行政学形成的思考，认为独立的行政科学能够促进行政和政治思维的分离，将行政管理作为一项技术性活动。这也是后期一些行政管理学的研究者提出“技术官僚”概念的原因。因为行政管理是具备通用性的，某一领域的承接工作需要一些人员提供公共服务，但是政治却具备特殊性，政治本身是一些政治家提出个别政治主张的思想和行为活动，所以在威尔森的观点中，行政管理的目标与执政党的目标是一致的，但是政治不需要直接干预具体的行政行为，特别是在社会服务等方面，这能够大大提升公共事务服务的水平。行政事务和政治事务的二元区分在威尔森之后得到了进一步的演绎。在很多政权模式中，国家的意志与政府的执行能力二者存在明显的功能区别，这种功能区别可以理解为上层建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗兰克的观点，行政本身就包含司法、商业引导行为等具体的工作，行政本身是为社会各个层面的人士提供公正的服务，这种服务也需要纳入效率之中，这也就是行政效率的体现。被赋予效率概念的行政服务行为就进入到技术的衡量当中，也就是政治通过民主进行决策，而行政通过标准加以执行，二者在目标上是一致，但各自具备功能定位。这表明，公共管理学已经发展出效率的观点。这一点和各种所有制企业的效率管理、标准化管理的价值取向是一致的。
(二)公共管理学与管理学的学科演进
公共管理学显然是从管理学的母体中产生的，但在公共管理学的发展中，二者有密切的联系，又存在客观的学科抽离状况。公共管理学是针对公共事务管理进行研究的一门科学，因此，与管理学逐渐产生了区别。新公共行政学的研究者则是针对公共行政本身，缺乏一定的哲学框架，在具体的实现过程中也缺乏指导思想，认为新公共管理学应该从效率的层面转移到对社会公平的重新关注，并且把社会的公平性作为考察公共事务部门的一项重要的根据。虽然这样的一种发展能够促进公共管理学逐渐形成哲学的框架，但实际上公共管理学仍然没有实现理想的成长。特别是在20世纪60年代这一新公共行政学观点提出后，更多传统的公共管理学者仍然认为效率对于行政部门是至关重要的，而且认为公共行政管理的价值就在于高效地运转，特别是美国的公共行政部门尤为重视效率，因此，在社会公平概念刚刚提出时，公共管理学并没有和传统的管理学产生真正的分野。公共管理学的社会公平价值观，最终在官员的民选过程当中逐渐受到公共管理学研究者的关注。因为文官系统的职位任免，并不能够用单纯的行政命令来实现，虽然行政命令能够让文官系统任免更加高效，但实际上非公平选拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，负责社会服务的技术型文官应该通过合理的形式进行选拔，这一点也正是社会公平的题中应有之义。即便如此，社会公平价值观并没有纳入到公共管理学的哲学思想中，因为公共管理学在学科形成的过程中，仍然侧重对政治伦理以及标准化问题的思考，因此，社会公平观点并没有形成一种具体的方法论，对公共管理学科的影响仍然是有限的。由此可以看出，公共管理学虽然已经发展出自我的学科意志，但这种学科意志并没有完全苏醒，尤其是在从管理学母体中抽离独立的形式上，公共管理学还缺乏真正的独立的核心，仍然对管理学的基础存在一定的依赖。学者在批判公共管理学缺乏独立性的同时，也认为企业的管理模式能够对行政管理提供一些积极的帮助，特别是绩效考核、层级控制等，能够对权力均等化的现象进行反对，从而保障行政机关的高效率。
二、公共管理学的发展
公共管理学对管理学的扬弃行政机关并不是单纯的低成本以及高效率产出的企业，因此，对于公共管理学而言，传统管理学的理论必然被扬弃，公共管理学必须处理行政机关特有的技术问题。对于公共管理学当前所出现的管理主义倾向，实际上很多学者已经开始思考如何进行合理的扬弃，重新塑造科学的公共管理学学科体系，并且凸显公共管理学的公共性质。因此，公共管理学对管理学的重新审视和批判，能够让公共管理学逐渐发展出独立的学科意志，从而更有针对性地对公共管理行为提出理论支撑。
(一)公共管理对公共利益的回归
公共管理的服务对象应定位于公共事务，而公共事务的本质就是对公共利益的维护。当前，对于公共利益的定义从本质上仍然是不清晰的，这也就很难在公共管理学的科学范畴中对其进行具体化的操作。公共利益不同于企业营利，不具备标准化的特征。企业营利通常可以采用货币形式进行表现，例如，传统的资产以及新兴的品牌价值，都可以采用这种形式表达。而公共利益并不能够进行直接的市场兑换，往往是一种无形的观念，更会随着行政区域的变更而产生变化。所以，公共利益并不是一种具体的服务项目，而是公共管理学的精神与价值追求，其本质的推动力是公共管理部门对于公共事务负责的态度。仅凭管理学的效率至上观点，并不能完全解决公共管理问题。因此，公共管理学的价值评估尺度并不是纯粹从效率高低进行出发，关键在于政府的服务对象以及服务定位等问题。因此，从新公共管理开始走向效率至上的观点后，对公共利益价值观的回归是公共管理学重新找回使命的重要支点。
(二)公共管理的主客体塑造与定位
对于公共管理而言，实现公共利益的主体不仅是行政机关，而是一个复合型的治理网络。这种治理网络的主体塑造以及定位，是公共管理学未来发展的一个重要转型。传统的政府单一治理公共事务、实施公共管理的模式已经逐渐显现出疲态，现今出现了公民、第三方的非政府组织以及企业等更多个体与组织的介入，从而呈现出公共管理的复合主体格局。一个互相之间可以分享权力以及进行功能补充的公共管理格局是公共管理发展的重要趋势。产生这样一种系统结构化的管理结构，也要求传统的公共管理学不能纯粹在管理学的基础上停留，而应该有自身的学科意志。同时，公共管理的服务对象定位于社会公共事务，也对公共管理学科发展提出了一些新的学科探索路径。公共事务不能如同企业的事务一样采用标准化进行管理，其在管理上的技术以及方式具备特殊性。公共事务所接触的广大人民群众，其意识、情感以及文化程度不同，对于政策的自我理解能力不同，因此，公共事务管理相对于企业事务管理而言，不仅仅在内容上有所差异，在管理方法上也存在客观的分野。公共管理在对公共事务介入的过程中，更需要采用柔性的手段，这也表明了公共管理必须发展独特的管理艺术。
三、总结
通过对硕士学位论文研究内容的统计和分析，我们发现，在以体育公共管理为内容的研究领域中，排在前三位的依次是竞技体育管理、大学生体育管理和社区体育管理，分别占论文总数的15．9％、14．5％和13．1％。由此可见，体育公共管理类硕士学位论文的研究内容涉及的都是学生能看到、接触到的体育事务。研究国外体育公共管理方面的论文，只有寥寥数篇，而且这些论文的结论都是通过分析世锦赛、奥运会和其他大型比赛的数据得出的，其原因主要是我国硕士研究生的科研经费较少，研究条件有限，很少接触到国外体育组织，获取最新的信息资料，也很少能借鉴国外优秀科研成果。在体育公共管理领域中，中小学体育管理、体育教学管理也是硕士学位论文常常关注的内容，分别占论文总数的8．1％和6．6％，这说明一部分研究生更愿意研究熟悉的学校教学环境。目前，我国已进入老龄化社会，但关于老年体育管理方面的研究论文仅占总数的2．7％，这与目前社会发展形势不相符，应给予更多的关注。体育行政管理基础理论方面的研究所占比例更少，这方面论文只占论文总数的3．9％。文献综述类论文也很少涉及基础理论方面的内容。由此可以看出，硕士学位论文应在基础理论方面有所加强。
2体育公共管理类硕士学位论文的研究方法
体育科研方法是研究体育规律的重要组成部分，并通过研究体育现象，揭示其内在规律［1］。因此，体育科研方法对促进体育事业发展有着重要的意义。在分析论文中所包含的研究方法时，我们发现用到的方法主要有4种，即文献资料法、问卷调查法、数理统计法和逻辑分析法，分别占论文总数的89．2％、63．8％、56．6％和49．4％。搜集资料过程主要采用文献资料法、问卷调查法、访谈法、观察法、实验法、测量法和德尔菲法，而整理和分析资料主要采用数理统计法、逻辑分析法、比较分析法、个案分析法、模糊数学分析法和层次分析法。这507篇学位论文的统计结果表明，在绝大多数论文中，学生都不同程度地采取了数理统计的定量研究方法，说明这些学生重视研究各变量间的逻辑关系，并对研究成果进行更为科学和准确的描述，同时也说明我国体育管理研究在方法上所取得的进步。计算机信息技术的发展，为研究体育公共管理提供了更好的技术条件，综合研究已成为主要的研究方法。目前，体育公共管理硕士学位论文采取的研究方法已呈现出多元化和综合化的趋势，多种研究方法的运用能更加全面、客观、深入地揭示所研究的问题，这在很大程度上保证了体育研究结论的准确性和客观性。
3体育公共管理类硕士学位论文的研究性质
硕士学位论文的研究性质分为基础性研究、应用性研究和开发性研究。基础性研究强调对客观现象和事实进行理论性探索或实证性分析，检验理论依据与客观事实的符合程度。虽然基础性研究没有强烈的应用目的，但基础性研究是应用性研究的基础，没有良好的基础性研究，新知识和新领域的发展会受到阻碍。以获取新思维和新知识的创造性研究，带有很强的目的性和实用性，并把应用性的研究成果以新产品和新技术的形式展现出来［2］。基础性研究是应用性和开发性研究的基石，应用性研究是基础性和开发性研究之间的桥梁，开发性研究是基础性和应用性研究的目的和归宿。这三种研究相辅相成，互为一体、缺一不可。我们对这507篇体育公共管理类硕士学位论文进行统计，结果显示，应用性研究占的比例为73．7％，基础性研究占的比例为19．2％，开发性研究占的比例为7．1％。原因包括以下三个方面：一是硕士研究生拥有的资料和科研条件有限，进行基础性研究的难度比较大；二是主观上忽视基础性研究，而直接进行研究性研究；三是应用性研究比基础性研究更容易。这说明硕士学位论文在选题上对基础性研究的关注不够，应引起足够的重视。
4体育公共管理类硕士学位论文的研究领域
4.1群众体育、学校体育和竞技体育通过对这507篇硕士学位论文研究领域的分析，我们把这些论文的研究领域分为三类：群众体育类研究、学校体育类研究和竞技体育类研究。其中，绝大多数论文关注的是群众体育、学校体育和竞技体育中的管理现象及管理问题。从这一现象可以看出硕士研究生对我国体育公共管理的重视和关注。在2002－2010年的9年中，这三类论文的数量随着时间的推移也在发生变化，2002年到2004年间，竞技体育类研究所占比重最大，达到50．3％；2005年到2006年间，三类研究所占的比重较为接近；从2005年开始，竞技体育类研究开始下降，并略有起伏，但仍在20％左右；从2005年起，群众体育类研究开始异军突起，并开始占据首位。2002年到2004年间，竞技体育类研究是体育公共管理硕士学位论文研究的热点；而2006年以后，群众体育类研究开始占据主导地位，并成为体育公共管理硕士学位论文研究的热点。学校体育类研究所占比例从2008年开始变得较为稳定。在学校体育类的研究中，中小学体育研究和高校体育研究为两大研究热点，也是硕士学位论文重点关注的内容。在国家大力发展群众体育的背景下，群众体育类研究和竞技体育类研究正在发生悄然转变，硕士学位论文关注的重点也从竞技体育转向了群众体育。目前，对群众体育类的研究已呈上升趋势，这说明硕士学位论文已开始关注群众体育。
4.2城市体育和农村体育农村体育是以健身、娱乐为导向的在农村开展的强身健体的体育锻炼活动。城市体育是以健身、娱乐为导向的在城市开展的强身健体的体育锻炼活动。两者的区别就是开展健身锻炼的地域不同。不同区域由于经济、社会、文化的差异性，体育观念、运动方式也存在一定的差异，但是体育公共管理的目标是一致的。2002年到2012年的9年间，农村体育研究所占的比例不足25％；而城市体育研究一直占据主要地位，所占比例达到87．5％。造成这种现象的原因主要有以下三个方面：一是体育是扎根于城市文化而产生、成长和壮大起来的，因而很多的“体育问题”和“体育现象”都发生在城市体育中，这也成为硕士学位论文选题时关注的热点；二是由于城乡经济发展不均衡，并存在一定的差距，主要的体育资源、大型体育赛事和体育消费市场都集中在城市，因此，城市的体育热点“话题”要多于农村，也吸引了更多研究者的关注；三是由于体育管理类硕士学位论文的作者多为在校学生，他们学习、生活在城市中，因而城市体育研究顺理成章地成为他们研究的话题。
3结束语
传统管理观念认为公共管理部门就是政府，政府是公共事务的唯一承担者。但新公共管理，强调多元主体治理，将第三部门中的非政府组织、非营利组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排，引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中，使它们与政府组织共同承担社会公共事务管理的责任。以非营利组织为主的第三部门在承担社会公共事务方面有着许多独特的优势，与政府部门相比，第三部门具有极大的灵活性，它既独立于政府官僚体系，又不同于政府官僚组织结构，与政府运作的等级制权力原则不同，因而在提供某些公共物品、公共服务时比政府更具有低成本、高效率、灵活多变的优势。中国共产党作为中国唯一的执政党，在社会主义现代化建设中处于核心地位和领导作用，是不可动摇的。这也是我国与西方国家政党制度根本区别所在。基于党的执政地位和领导地位，党成为了我国公共管理的重要主体，在党、政府、非政府组织等公共管理主体中，党始终处于领导地位。“由于执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性，因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。”中国共产党始终代表中国广大人民的根本利益，掌握着领导与管理国家的公共权力，掌管着国家与社会的公共事务，因而理所当然地成为公共事务管理的重要主体。
2民主化与制度化，党的廉政执政
党在公共事务中的执政能力体现在两个大的方面：民主化与制度化。党在分权、监督以及党在引导方面，都要求坚持民主化；党在执政方式和执政组织两方面是要求制度化的建设。
2.1民主化
2.1.1党权力的分配
党的领导要通过党的执政来体现，所以必须要巩固党的领导地位，才能使党的执政能力得到有效的发挥。党在公共事务中的权利处于主导地位，但是并不意味着所有权利都集中于党；党将权利实行合理的分配，并且实行间接的管理和宏观的引导。首先，要分担政府公共事务管理的责任。由于执政党的参与，公共事务管理的责任，不再由政府一家承担，作为与人民群众广为联系的执政党参与公共事务管理，更有利于政府与民众的联系，并使政府尽量置身提供公共产品之外，由非政府的主体提供公共需求，政府就以公正者的身份处理公共事务管理中的问题。其次，要承担人民群众利益表达的工具。在公共管理领域，执政党能将民众对公共产品和公共服务的需求以权威的方式反映出来，上升为国家意志，这样就可实现公共事务管理的协调发展。最后，党要担任社会动员的角色。民众对执政党提出的规范性价值体系的认同也存在着差异，这就造成了公共事务管理的极大阻碍，因此需要执政党通过各种渠道开展社会动员，一方面使提供公共物品和公共服务的部门能更有效地发挥自身公共事务管理的主体作用，另一方面把蕴藏在广大民众中的积极性和创造性激发出来，形成实现公共事务管理价值理想目标的强大推动力。
2.1.2加强监督
监督，保证了党所实行政策的合法性、公正性和有效性，使政府利益与人民利益、国家利益始终保持一致性。通过相关法律制度的完善进一步强化对相关政策活动的监督，促使相关政策活动的有效开展。党主要通过法律监督、群众监督、舆论监督等多种方式对执法的工作人员和被监督的内容进行有效的监督管理。从而制约了权利的滥用和腐败，提高了党在公共事务管理中的执政地位，从而也保证了党的权利的合法行使。
2.1.3引导非政府组织
党采用科学的领导方式引导非政府组织参与公共事务的管理。非政府组织坚持民主、公开、效率的原则，很容易得到大家的认同，更有利于调动广大群众的参与积极性。
2.2制度化
2.2.1民主执政和依法执政
民主执政，就是要领导和支持人民当家作主。执政党既是为人民执政，也要依靠人民执政。广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。依法执政。从执政目的来讲，就是要维护宪法和法律在国家政治生活、经济生活和社会生活中的权威；从执政过程和手段来讲，就是强调执政要符合法治精神、法治原则和法律规范，运用宪法和法律来管理公共事务。对公共事务的管理，我党从原来的集权方式向分权方式改变，合理划分了各管理主体的职责权限，还将相应的公共事务管理权力下放给非政府组织，并用法律法规的形式将其固定下来。这样既体现的法的严肃性，又维护了法的制度性。
公共管理活动何以能够成为应用伦理学的研究对象，从而称为“公共管理伦理学”呢？此追问构成了“公共管理伦理学”研究的前提性问题，可视为前提性批判。只有具有伦理性的事实才可以成为伦理学的研究对象，可称为道德事实。对道德事实的勘定，须坚持两个标准，有利益相关者存在，有可以归责的主体：一是后果主义的，一是动机主义的。依照这两个标准，公共管理活动乃是可以归责和追责的行为。动机主义与后果主义直接相关于伦理学的两个基本范畴：正当与善。尽管伦理学上有所谓善优先还是正当优先的争论，但在公共管理活动中，毫无疑问，正当具有优先性。后果主义———以功利主义为代表———主张，判断一个行为是否正当视其能否产生好的效果而定。人们可以赞美一种优良的道德品质，或指称一个行为是正当的，但必须依照两个标准进行甄别：令他人和自己愉快的品质；令自己和他人生活得以改善的行为。而动机主义———以康德的义务论为代表———则主张，人们固然可以根据效用原则去评判一个品质和行为，但对伦理学来说，寻找可普遍化的道德法则才是最要紧的，它们才是伦理学的核心问题。而能够成为道德法则的一定是形式主义的道德律令：当且仅当，只有依照道德法则行事才是道德的。而以效用作根据与标准则必然陷入道德判断上的相对主义，最终会滑向机会主义。功利主义所表达的只是人们相似甚或相同的功利观，但却不是伦理学上的道德观。在义务论的伦理学看来，一个值得赞美的品质、一个能产生效用的行为最为首要的并不在于它的实际功效，而在于它们符合先天道德法则，是恪尽职守的行为，是行动者意愿它成为普遍规律的行为。“定言命令只有一条，这就是：要只按照你同时认为也能成为普遍规律的准则去行动。”“责任的普遍命令也可以说成这样：你的行动，应该把行为准则通过你的意志变为普遍的自然规律。”这是绝对命令的两种不同陈述：前者着眼于意愿即意志，后者着眼于行动即效果。因此，关于善与正当何者优先的讨论在伦理学的学科视野内是没有意义的，因为伦理学的核心问题是先天法则、善良意志和实践理性之内在的有机关系问题：是什么力量能够保证行动者经常地甚至必然地做他应当做的事情。正当性涉及关乎行动者的意愿的事情。行动的性质，即相关于他者和自己而言的正当性，在行动者那里是自明的，即是说，行动者在认知上已明“当止之处”，凭借善良意志和实践理性，行动者确实做到了行动上的“当止之处”。政治精英行政人员须是一个行动的决定者，以使他的行为具有正当性，同时还是一个“有理性且无偏见的观察者”，即有良知的旁观者。作为行动者，其责任在于使其行为正当，作为旁观者，其责任在于使其评价正确。依照动机主义和后果主义两个标准，公共管理活动具有典型的伦理性质，作为国家管理的政治行为，其行为涉及公民的根本利益和基本权利；作为公共管理，行使行政职权的行为涉及行政相对人的具体利益和机会。拥有且支配政治权力的政治精英和拥有且行使行政职权的管理人员具有决定其行为并作出正确判断的人或人群，因此，担负完全的法律和道德责任乃是政治权力和行政职权所内在要求于他们的事情。
二、“公共管理伦理学”的普遍性、特殊性和个别性问题
严格说来，在现代社会被建构起来之前，并不存在“公共管理伦理学”这一称谓、这一学科。但这绝不意味着古代和近代的思想家们没有研究政治、国家和社会管理问题，相反，他们为后人们留下了深沉的思考、经典的文本、深邃的思想，只是它们通常是以政治学、政治哲学的面貌出现的。亚里士多德的《政治学》、《尼各马可伦理学》、《大伦理学》；柏拉图的《理想国》；托马斯•阿奎那的《神学大全》；洛克的《政府论》、霍布斯的《利维坦》；卢梭的《社会契约论》、《论人类不平等的起源与基础》；康德的《道德形而上学原理》、《实践理性批判》；黑格尔的《法哲学原理》；罗尔斯的《正义论》；诺奇克的《无政府、国家乌托邦》，等等。总括地说，这些学术和思想尽管不构成今天的“公共管理伦理学”，但却构成政治权力与国家管理的形而上学沉思。我们的立场是，只要有人类存在，只要人们意愿生活下去并意欲过一种整体上的好生活，对良序社会和善的生活的追寻、追求就不会停止、终止，继而对权力、政治、政治制度、政治体制之正当性基础的追问就不会停止，它们构成了“公共管理伦理学”的普遍性问题：寻找并建构国家或政治管理的伦理基础，达成可普遍化的伦理法则，永远是人类孜孜以求的事情。谓可普遍化的伦理法则乃就人类最基本的价值诉求而言，而在探索和实现伦理法则的具体道路上，则是有明显分别的。这种分别既表现为时间上的时代性，又表现为空间上的地域性或民族性。15世纪末肇始、18世纪下半叶基本成型的现代社会，形成了特定类型的政治权力、行政职权的分解、分割及具体的运行方式。近百年来，不同国家、不同民族或主动或被动地加入到了由资本的运行逻辑所推动的现代化运动之中，即工业社会、市场社会、现代性的建构之中，形成了具有鲜明现代性特色的公共管理模式，达成了可公度、可分享、须共同遵守的价值共识，即康德所言的作为先天法则的道德绝对命令。转型中国正处于这种模型和共识的建构之中，这些问题可称为特殊性问题，在此种意义下，就必须研究先发国家在建构和践行在国家、政治和社会管理于理论和实践上的得与失。但必须指出，公共管理活动及其伦理基础本质上是一种复杂的心智活动，绝不是像物那样可以直接移植或嫁接，必须研究本民族的生存环境、传统文化、心智结构及其运行方式，它构成了“公共管理伦理学”研究的个别问题。只有进行共同的生产、交往和生活，才会形成相似甚或相同的心智结构、思维方式和行为规律。中国人在其千百年来的生产、交往和生活实践中，形成了属于其自身的国家、政治、权力、官吏观念，而这些观念一经形成便又转身嵌入到了人们的心灵深处，称为一种非反思、非批判的、先天的精神力量，按照属于其自身的逻辑贯彻下去，支配着当下以至以后的人们的思与行。“公共管理伦理学”固然要研究普遍性、特殊性问题，更要研究中国文化语境下的权力法则及其运行方式。在现代性语境下，转型中国的国家、政治和社会管理，会以个别性的方式提供普遍性的价值，这就是中国发展的世界意义。
三、在“教材”与“专著”之间
专业教育或学科教育是现代教育的一种制度安排或体制设计，这种安排或设计适合于官办学校的所有领域，从幼儿园至博士培养无不如此。除了教师这个最为重要的因素之外，专业教育的另外两个关键要素是课程设置和教材编制。教师在施教实践中允许有个性、观点，但不得以随意改动课程和篡改教材为代价，于是，课程设置和教材编制就具有了举足轻重的作用。而在课程与教材之间，课程又是基础，没有课程，教材也就不能立足；然而，若没有好的教材，课程也无从实现。于是，是否能够编制出高质量的教材无疑成了决定专业教育好坏的瓶颈。无论是西方近代以来由学科分类和专业教育所推动的教材建设运动，还是后发国家在借鉴与创新的道路上所追求的专业教育，教材建设似乎都被认为是至关重要的事情。编制一部高质量的教材需满足三个严格条件：思想、知识、逻辑。关于教材是否应该有思想的争论是一个无需讨论的问题，这是一个自明的事情，没有思想的教材是没有灵魂的，没有其自身一以贯之的客观逻辑，问题的实质不是是否该有思想，而是如何呈现思想的问题。关于思想的本质与特点，借用黑格尔在《小逻辑》中的有关论述可表述如下：黑格尔说，考察思维的本性，考察思维与思想的关系构成了近代哲学的主要兴趣。依照“普遍性”的要求，思想有四个特点：（1）能动的普遍性。思维是人之精神的诸种活动或能力之一，与感觉、直觉、想象、欲望、意志等并列杂陈。不过，作为思维活动的产物，思维的形式或思想的规定性一般是普遍的抽象的东西。而思维之能够如此，全是得益于思维的能动性，“思维作为能动性，因而便可称为能动的普遍。而且既然思维活动的产物是有普遍性的，则思想便可称为自身实现的普遍体。就思维被认作主体而言，便是能思者，存在着的能思的主体的简称就叫做我。”人只有作为能动的普遍体并借助这种它呈现普遍性的东西，才能产生思想。“就人是有思想的来说，他是一个有普遍性者，但只有当他意识到他自身的普遍性时，他才是有思想的……只有人才具有双重的性能，是一个能意识到普遍性的普遍者。”人能够作为普遍者才能够将普遍的东西呈现于意识中来，而作为呈现普遍性之形式的思想也就必然与普遍性相连。“思想和普遍东西的性质，思想是思想的自身又是思想的对方，思想统摄其对方，绝不让对方逃出其范围。”（2）作为思想的产物，普遍的东西（共相）是事物的实质、本质、核心和真理。然而，事物的真相如何得来呢？一切对象、性质、事变的真实性，内在性，本质及一切事物所依据的实质，都不是直接地呈现在意识面前，也不是随对象的最初外貌或偶然发生的印象所提供给意识的那个样子，反之，要获得对象的真实性质，我们必须对它进行反思，惟有通过反思才能达到这种知识。Nachdenken乃是后思，反复思索，作反省回溯思维之意。经过反思，事物的系统、普遍性和真实性才呈现于意识之中，并作为表象存诸下来。反思并非为哲学所特有，也为人们的日常生活所享用。在日常生活中我们总是有各种各样的目的，于是我们便反复思索达到这个目的的种种方法。在这里，目的就是普遍，或指导原则。按照目的我们便决定和选择达到这目的的手段或工具。在道德生活中，反思也是起作用的。人们借助反思的能力回忆正义观念或义务观念，亦即回忆我们须要当作固定的规则去遵循以指导我们在当前特殊情形下的行为的普遍。这个普遍规定必须包含在我们特殊行为里，而且是通过特殊行为可以认识的。然而作为哲学形态的反思和作为日常生活的反思，不但在其普遍性程度上有着明显的区别，在目的上更是不可混同。在生活的意义上，人们进行反思，通常是为着某个目的服务的，有着个人的功利性的打算，每个人既无能力也无兴趣去发现作为生活世界之总体性、根本性、基础性和全局性的目的、正义之原始发生的根由与过程，这是哲学的任务，哲学借助于反思所要把握的是那个“固定的、长住的、自身规定的、统摄特殊的普遍原则。这种普遍原则就是事物的本质和真理。”而作为普遍原则的也绝不仅仅是那个沿着自己的轨迹前行的自然规律，尚有人的目的和目标在里面，换言之，哲学借助反思所把握的不仅仅是事实的逻辑，还有价值逻辑。（3）“经过反思，最初在感觉、直观、表象中的内容，必有所改变，因此只有通过以反思为中介的改变，对象的真实性才可呈现于意识面前。”思想起于感性的具体和终止于抽象的具体，抽象的具体不再拘泥于对个别事物的感受，而是把握到了既包含又超越于个别的总体。“具体总体作为思想总体、作为思想具体，事实上是思维的、理解的产物；但是，决不是处于直观和表象之外或驾于其上而思维着的、自我产生着的概念的产物，而是把直观和表象加工成概念这一过程的产物。整体，当它在头脑中作为思想整体而存在时，是思维着的头脑的产物，这个头脑是用它所专有的方式掌握世界，而这种方式是不同于对世界的艺术的、宗教的、实践精神的掌握的。”具有反思性的思维的使命即在于揭示出对象的真理。哲学的任务只在于使人类自古以来所相信于思维的性质，能得到明显的自觉而已。（4）思想的真理是自由。我们可以不完全同意黑格尔这样一种观点：“反思既能揭示出事物的真实本性，而这种思维同样也是我的活动，如是则事物的真实本性也同样是我的精神的产物，就我作为能思的主体，就我作为我的简单的普遍性而言的产物，也可以说是完全自己存在着的我的或我的自由的产物。”但思想的自由的本性并未被取消，只要是思想者摆脱了私有的、特殊状态或行动，进言之，摆脱了一切特殊性、任何特质、情况等等抽象的自我意识，摆脱了一切特殊的意见和揣测，而让事物的实质当权，那它就一定是思想，因为只有思维深入于事物的实质，方能算得真思想。指出思想的四个特点，主旨在于，关于公共管理活动之伦理性与伦理基础问题的研究，一切出于私有的特殊状态，基于意见和揣测之上的看法，都算不上是思想。只有揭示出公共管理活动的根本性、基础性、总体性和全局性问题，才有可能接近公共管理活动的真理。公共管理活动的真理就是“是其所是”的东西。然而“是其所是”的东西还是事物自身的东西，当它依然“是其所是”的样子，它就不是思想，更不是真理，只有被把握在思想中的“是其所是”才是真理。于是，无论是被把握还是被呈现，都需要知性，知性的使命是把真理变成可言说、可传递的知识。于是事物的逻辑是：“是其所是”—思想—真理—知识。康德说“：视其为真是我们知性中的一桩事情，它可以建立在客观的根据上，但也要求在此作判断的人内心中有主观原因。如果这件事对每个人，只要他具有理性，都是有效的，那么它的根据就是客观上充分的，而这时视其为真就叫做确信。如果它只是在主观的特殊形状中有其根据，那么它就称之为置信。”视其为真，或者判断的主观有效性，在与确信（它同时又是客观上有效的）的关系中有如下三种情况：意见、信念和知识。意见是一种意识到在主观上同时又在客观上都不充分的视其为真；如果主观上有充分根据而在客观上不充分的视其为真则称为信念；主客观上都有充分根据的视其为真就叫做知识。当把知识以一种系统的、具有因果性的方式呈现出来，试图告知他者时，就叫做逻辑。逻辑的内容形态是事物“是其所是”东西的内在一致性；逻辑的外部形式则是事物“是其所是”的东西通过知识表达其自身的外部结构。依照上述标准“，公共管理伦理学”就不能停留在意见和信念上，而必须提升到知识即真理的高度上。而要达至真理“，公共管理伦理学”就必须发现公共管理活动“是其所是”的东西，对公共管理活动“是其所是”的东西的追问与追寻，必然涉及“是”的逻辑与“应当”的逻辑两个方面。“是”的逻辑表达的是客观上充分的根据；“应当”的逻辑见出的是主观上充分的根据。然而，要把这两个逻辑及其间性整全地呈现出来，用教材的形式来实现似有极大困难，尽管教材满足了“客观因果性陈述”和“意义妥当性陈述”这两个要求，但它由于过分强调知识的外部结构，还要顾及受众的接受性，不得降低思想的高度、牺牲问题的深度，而以常识的形式呈现，于是便大大降低了它的探究性、研究性、自主性，当形式大于内容的时候，教材就变成了意见、信念的“庞大堆积”，淹没了学术价值，丢失了思想价值。以此观之，无论从“公共管理伦理学”的学科性质还是从接受学科教育的受教育者的层次看，“公共管理伦理学”似乎应该淡化而不是强化“教材”属性，相反，它更适合专题研究或专题著作的形式，这与言说者的主观偏好并无多大关系，而与“是其所是”的东西有必然联系，那么，以专题研究或专门著作形式呈现“是其所是”该是怎样的形态？
四、从“系统论奠基”到“生成论奠基”
这两种奠基方式都是一种致思范式。“系统论奠基”旨在发掘、发见致使众多事物得以发生和持续的原初性力量，它是“始基”，是“本体”、“始基”为“一”，事物为“多”。“昔之得一者，天得一以清，地得一以宁，神得一以灵，谷得一以盈，万物得一以生，侯王得一以为天下正。”（《老子》，第三十九章）自然—大道—一，乃贯通之称谓，“得一者”谓合于大道，合于大道者必顺其自然，而“自然”便是“是其所是”的东西。“道”，亘通古今，广化一切，故曰“一”。道，虚静无为，无私无欲，故曰“一”。王弼注云：“一者，数之始也，物之极也。”但“一”并非恒守其身、隐而不显，相反，“一”必然也必须外化于外，广化一切，故才有诸多“得一”者之现象。天若能遵守大道、顺其自然，便能朗朗乾乾、清清明明；地若能遵守大道、顺其自然，便能稳定安宁、厚德载物；若天地祖先之神守大道、顺自然，便会显现神灵而造福于广民；山涧溪谷守大道顺自然，就能丰盈充沛而永不枯竭；诸侯之君守大道顺自然，就能成为天下之君、正义之师。用系统论奠基这种致思方式研究公共管理中“是其所是”的东西，意在找寻到那个“一”，亦即致使正义原则得以实现原初性力量，要而言之，就是政治精英的智力与智慧。智力解决的是能够“执政为民”的问题，而智慧解决的责任愿意“执政为民”的问题。其中意愿又是最根本的，如若没有“执政为民”的意愿，智力也是无用的。“生成论奠基”是“系统论奠基”之展开或扩展形式。“一”“、本体”“、始基”、“自然”“、道”，只有展开其自身、外化其自身为他物，才能通过他物映现、显现和实现其自身。而道是如何发生并展开其自身的呢？不可言说、不可视见的道才是贯通古今的恒久之道。虽然恒久之道不可言说，无法命名，只有恒无欲者方可观其妙，恒有欲者只能观其徼、望其象，但形上之道必须外化，成为形而下之道。虽然理相同，但事不同，故有各个领域之具体的道。从政之道，其道为正义；经商之道，其道为诚信；交友之道，其道为友爱；教学之道，其道为真诚。公共管理伦理学所追寻的乃是从政之道，即正义原则。正义构成了公共管理活动“是其所是”的东西，而“系统论奠基”和“生成论奠基”作为两种内在关联的致思范式，同样适用于追问公共管理活动那个“是其所是”的东西的研究工作。然而基于把握公共管理活动那个“是其所是”的东西之上追寻它的伦理性和伦理基础的工作，却是复杂而艰苦的。公共管理中的原初性力量乃是政治精英的观念和意愿，然而这种观念和意愿如何实现其自身呢？所谓意愿乃指坚定的信念（价值观）和强烈的心理倾向，老子在《道德经》最后一章指出：“信言不美，美言不信。知者不博，博者不知。善者不多，多者不善。圣人不积，既以为人己愈有，既以与人己愈多。故天之道，利而不害；圣人之道，为而不争”。持守大道而无欲无为的人从不夸矜自大，炫耀自我；而炫耀矜夸的人也决不会无私无欲，虚静无为。明道之君从不贪求功绩与积蓄货财，拿这些货财馈赠帮助别人后，自己反而拥有更多的恩德；拿这些功劳给予他人之后，自己反而得到更大的成就。因此说，上天所遵循的原则，是惠及万物而无所妨害；明道之君所遵循的原则，是施予他人而无欲不争。但若使“执政为民”的意愿和强烈的心理倾向性展开其自身继而实际地惠及民众，主观的意愿和心理倾向就必须消灭自己的直观性、直接性于客观性之中，这个客观性就是作为观念之外化或对象化的制度与体制。在一个反复交往的人群中，人们出于合作和竞争的需要制定了供人人遵守的游戏规则，这些规则要么是用于分配公共物品的，要么是规约人们观念与行动的；而体制则是在制度指导下所完成的具体设置，包括权力分割、职责范围、奖惩机制、人才配置，等等。好的制度不一定导致好的体制，因为制度安排可以最大限度地向公众开放，公民参与、专家讨论。制度仅仅是一组观念、一套价值观，具有相当程度的主观性、理想性、空想性，因为具体的难题、困境尚未进入它的领域。抽象性和普遍性是以悬置、隐藏、无视具体为代价的，由制度向体制的过渡是极为复杂的事情，其一，这种过渡即体制设置只是政治权力和行政职权拥有者单独完成的，无需向公众开放，无需征得公众的同意，极端地说，少数权力拥有者也不愿意将体制设置的具体细节、程序安排告知公众，其二，体制设置并不是精英、思想家、民众共同讨论、议论、争论的结果，而是不同利益集团相互博弈的结果。因此，公共权力的滥用通常是以体制作基础的，即便出现了体制内腐败，违背了正当性或合理性原则，却因为它是合乎体制的，因而获得了合法性。在社会转型期，以合法的形式实施不合理的公共管理和行政管理乃是突出的现象；其三，由于体制一经被建制出来，就会在相当一个时期内运转起来、保持不变，由于它是非反思的、不可质疑的，因而通常不溯及以往。事实上，转型社会的腐败现象多半先发生于体制以内，这是一种非主体化的、无人名式的腐败，是无法追责和归责的。通过体制获益的既得利益集团又转过身来，再次借助体制将获益变成合法式的资源收入。其四，在体制设置的意义上，我们几乎没有一个对体制的合法性、合理性和有效性进行监督、评估、质疑、反思的官方和民间机构，人们总是容忍、无视一个体制在一个相当长的时期内任其运转，尽显其极度不合理的一面。然而，人们并不是在一个相当糟糕的体制充分暴露其糟糕的时候，寻找好的体制进化它、完善它，而是通过另一个权力集团的崛起，从根本上颠覆原有的体制，于是，权力集团之间、体制之间不是进化论式的螺旋式上升，而是革命式的替代、中断，不是扬弃原有的体制，而是用同样的具有明显瑕疵的体制替代它，从而开始新的一轮的体制运转，东山再起、另起炉灶是一个社会不能良序运转的突出表现。最后，在治理和管理的具体行为上，原初的“执政为民”的意愿和强烈的心理倾向性可能会由于激烈的权力之争和利益纷争而所剩无几，甚至荡然无存。以此观之，由普遍的制度到特殊的体制，再到个别的行为，其间有若干不可掌控的因素，除去那些起初就想的官员之外，绝大多数人是没有此念的，然而，不合理的体制却使体制以内的很多官吏久而久之具有了贪的行为，体制具有不可抗拒的力量。从系统论奠基到生成论奠基，原初性的力量可以朝着良序轨道运转，也可以走向罪恶，表面来看是体制，实质还是人的问题。
五、“公共管理伦理学”的基础问题、根本问题和核心问题
诚如以上所言，名称、致思范式、问题域固然重要，但对于“公共管理伦理学”而言，它们只是前提性的，对这些问题的讨论只是预备性的，重要的是如何厘定“公共管理伦理学”的基础、根本和核心问题。总括地说，公共管理活动是基础性问题，权力的分割及其正当运用是根本性问题，转型中国的公共管理的正义与效率是核心问题。在现代语境下，就人所从事的活动及其构成的领域看，主要有私人生活、公共生活、职业活动、政治活动，与此相对应，在管理的意义上，也划分为家庭管理、社会管理、企业管理和国家管理。尽管任意一种管理活动都有伦理基础，也需要伦理基础，但政治管理或国家管理的伦理基础是独特的，因为政治权力和行政职权涉及到每个公民的根本利益和基本权利，因此，其正当性基础尤显重要。而要把握公共管理的本质及其运行逻辑的复杂性，就必须研究政治与行政的运行规律。国家是一个庞大而复杂的权力机器，是一个永远不能被人们完全理解和驾驭的“利维坦”，其所产生的利益效应和精神后果都是普遍的、持续的。因此，能否提供最大化的公共价值就成为了最根本的政治观和国家观，为着这一目的，权力的合理分割和职权的正当使用就又成为了决定性环节。通常条件下，决定政治权力和行政职权运行方式的一定不是普通的公民，尽管公民高度关注和积极参与着权力的运行，而是政治精英和公务员队伍。然而，若要通过科学而合理的政策设计和制度安排，以使国家及其各个职能部门为每个公民提供最大化的公共价值系统，政治精英和公务员就必须具备智慧和德性两种品质，政治智慧是人类最大的智慧。在比较的意义上，拥有政治权力和行政职权的集团所拥有的德性总量可能最少，以至于有人说，政治与道德无涉，甚至极端地说，权力集团是最无德性的人群，然而权力和职权却拥有最大的伦理性。如若人类找到了国家治理和社会管理的良序范式，那也只能得益于人类所拥有的政治智慧，而不是某个人。权力集团可以自觉运用人类的政治智慧治理国家，那乃是人类之幸事；若真心倾听民意、公意，在公民共同意愿的批判、监督、要求下治理国家、管理社会，那也是次好的事情。“公共管理伦理学”就是要研究，在自律与他律都具备、缺少其中一个的条件下，精英集团和公务员队伍在拥有、分割和行使政治和行政权力的过程中，“能做什么”和“应当做什么”这两种逻辑间的关系，以及这种关系的实践形态；讨论在“固化状态”下两种逻辑间的机制；更要研究在“分化”“、固化”、“去固化”语境下两种逻辑间的机制。当我们把“能够”与“应当”这两种逻辑及其相互关联，运用于转型中国之“政治”与“行政”现象的研究，我们发现，其复杂性和困难性程度似乎超出了我们的认知能力。这种困难既表现为我们对行动者的灵魂、心灵结构及其展开方式问题的研究还是相当初步的；对心灵之序与世界之序之间的对应关系的研究也还是粗浅的；更重要的是，对中国传统社会的社会构造方式以及由此造成的德性结构、这种社会和德性结构在现代社会中的持续作用的研究几乎是空白，如大规模的腐败现象究竟是因何造成的，人们知之甚少、思考更少。这些问题看似是一个实践问题，实质却是一个艰深的理论问题。
六、灵魂、心灵及其展开方式
对人格或灵魂的结构性解释可有三种模型。（1）平面三元素说。任何人的灵魂都一样，由理智、情感和欲望三个元素构成。人的认知、情感和行为方式的差异，均奠基于三个元素在组合方式上的差异。理智—情感—欲望；情感—欲望—理智；欲望—情感—理智。一个人在不同的语境下，其灵魂三元素间的组合方式会有区别，但总有代表其气质类型的基本模型。在涉及正确认知和正当行为时，一个健康人格应该是理智—情感—欲望。（2）立体四要素说。人格由信、知、情、意四个要素组合而成。支撑一个人生活下去的精神力量乃是人的信仰和信念。信仰或信念，是人们对自己设定的价值目标的确信不已，以及孜孜以求的过程。它起于当下却指向未来，它超越了当下的有限性，而达于终极的无限性。尽管永远没有终极，也没有无限性，只因永远走在接近无限、走向终极的路上，信仰、信念才是其自身。知，可以理解为作为观念性活动的知，也可规定为作为实践智慧的智。知其然不知其所以然谓之知，这便是一知半解；知其然更知其所以然谓之智，此谓一智全解。但知确乎是智的前提。格物致知，向外求索，推究事物之理，以求天道与人道；向内追问，格心中之私欲，以求意诚心正。明了当止之处，方能有知，做到当止之处，方能有智。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。知与观同源，观道之妙，知道之徼。道之为体，不可识见，唯能观其妙；道之为象，可观其形，方能识其徼。情，乃指情绪与情感。因人或物引发的于己有价值或无价值的内心体验。偶然的、短暂的内心体验谓之情绪；在长期的、学习、工作、生活中生成的内心体验谓之情感，深沉、稳定、类型化是情感的主要特征。而就内心体验的内容说，则有平淡、无奇、无所谓，快乐、幸福，焦虑、痛苦、不幸三个层次。当一个人在较长时间内、较广的领域中处于体验的某个状态中，就会形成类型化或模型化的体验，称之为“心态”。“心态”既是一个事实，又是一种倾向。作为事实就是或幸福、或痛苦的体验状态；作为一种倾向就是看待和对待的事物的方向与方式。这种倾向会产生两种效应：空间上的扩展效应，时间上的延续效应。心态一经生成便直接决定着人的价值观和行为方式。意，指动机和意志力而言。康德说，在世界之中甚至在世界之外，善良意志是最具有价值的，具有自足性，本身就值得追求。作为意志力，意指的是一个人所具有的克服各种困难、抵御各种诱惑以贯彻自己的意志所需要的心理能量。在人格的信、知、情、意的四个要素中，信与知的作用乃是首要的，它们直接决定着情与意。（3）能力或机能论。“所有的心灵能力或机能可以归结为不能再从一个共同根据推导出来的机能：认识能力、愉快与不愉快的情感和欲求能力。”三种能力的分别与联系可从下表看出：关于三种能力之间的分别与逻辑关系，康德在“知性和理性的各种立法通过判断力而联结”标题下作了较为详尽的论述。知性以把特殊统摄在普遍性之下为目的；理性以为特殊找寻普遍根据为己任；判断力则致力于完成一个从纯粹认识能力即从自然概念的领地向自由概念的领地的过渡，一如它在逻辑的运用中使知性向理性的过渡成为可能一样。若用心体会，缜密研究，以上关于人格的三种模型是密切关联的，甚至是相同的。不论是三要素说、四要素说，还是三能力论，均在试图指出健康人格意味着什么。作为一种“理想模型”，任何一种模型都具有一定的解释力。依照健全人格的最高原则，所谓健全乃指各要素或能力间的有机关联和相互配合而言，即和谐。在人与自然、人与人、人与自己相和谐的状态下，人的灵魂、心灵是有序的，人格也是健全的。不同时代的人们，在灵魂结构和人格构成上，约是相似甚至是相同的，然而在不同的社会历史语境下，人的心灵之序怎又会如此不同呢？人们构造了怎样的以及怎样构造生产方式、交往方式和生活方式，人也就构造了怎样的心灵结构及其运行方式。当人们把权力、金钱、生殖置于社会运转的轴心的时候，同时也就把权力欲、金钱欲、生殖欲置于价值序列的中心了。全部社会价值似乎都可以还原为或兑现为物质价值或使用价值。社会结构原本是由人的心智力量、根据自己的理想而创制出来的思维空间和活动空间，然而社会结构一经被创制出来就即刻成为一种看似有理性的结构了，成为一种不再顺从人的意志的客观力量，反过来制约人的思维和行动。人怎样地构造社会，社会就会怎样地把它的客观力量全面地、可持续地嵌入到人的心灵结构中，或改变原有的模型，或演化出新的模型。转型中国的公共管理是否、能否构建实现良序目标的管理模式，固然决定于政治精英，但经济精英、科技精英和社会精英也同样肩负着社会责任，只有动员全社会的力量，才能实现从转型中国—发展中国—和谐中国的飞跃，而所有这些均奠基于人的健全、健康人格之上。
七、从转型中国到和谐中国：“公共管理伦理学”的理论旨归与学术使命
知人者智，自知者明。只有自知之明者方有进步可言。只有政治精英和国民们真正知晓了传统文化的劣根性，并从根本上加以修正和完善，才能最后解决属于自己的问题。由此决定“，公共管理伦理学”作为一门学科、一种学说，就必须有通过辩护与批判，以追求政坛伦理学之合法性的愿望；有通过传播与教化，以追求讲坛伦理学之合理性的品格；有通过批判与预设，以追求论坛伦理学之真理性的精神。总之，辩护、批判与预设是“公共管理伦理学”的学科品格。
1.普遍主义与特殊主义在以家庭、家族和村社为主要交往空间的熟人社会里，因为朝夕相处、公共生活，形成了具有高度普遍化的、具有强大约束力的规范体系。千百年来，这些规范不但家喻户晓、人人明白，且代代相传，不曾改变，因为人们的生活空间和生活样式不曾改变。毫无疑问，尽管不同领域有不同的规范，但这些规范对处在各自不同活动领域的人们来说，则是普遍有效的。更为要紧的是，以家庭、家族、村社为主要交往形式的熟人空间，严格说来，尚不是真正意义上的社会，只是一个由自然条件规定了的自然生活共同体。由于每家每户都有或多或少的土地赖以为生，因此家家户户之间、村村社社之间并不存在竞争关系，家户、村社之间的自然排列，既构成了交往的空间划分，也构成私人家业的道德边界。只有在这个非竞争的、以纯然自然系统而结合着的共同体中，为人子，止于孝；为人父，止于慈；与国人交，止于信，才可以成为普遍的道德律令；孔子所言的“己欲立而立人，己欲达而达人；己所不欲，勿施于人”也才可以成为可普遍化的道德法则。然而在这样一个实行着普遍主义法则的熟人生活共同体中，要想取得一种优势地位，如家长、族长、村官，就非得走特殊主义道路不可，这在伦理学的意义上可称为差别原则。取得优势地位的方式可有显规则和潜规则两种方式，一般条件下，德才兼备者会以令人信服的方式即公开的方式获得他者的爱戴和举荐，其根本原因在于，爱戴和举荐者坚信，德才兼备者定会知人善任，利人利他。不排除长期受到爱戴和举荐的人，一当拥有优势地位便变心变节，毫不利人、专门利己，但绝大多数德才兼备者是能够抵御各种诱惑，勤俭奉公的。反之，个别并无鲜明德才且想获得优势地位者，在熟人社会之普遍主义法则规约下，如若达此心愿，就必走特殊主义道路不可，通过破坏显规则的形式完成私欲。在传统社会，这种潜规则道路，无论在与政治无涉的私人生活空间，还是在充满政治斗争的官场都有着“发达”的形态。“潜规则道路”是中国传统文化中最为鲜明的劣根性，其最大危害在于，使人们潜移默化地受其影响，使先天植根于心灵深处的良知、正义、友爱、勇敢、真理等人类最重要的的情感和信念连根拔起，无生长和成长的土壤，它使在人们之间建立起来的普遍主义法则仅仅被压缩到家庭、家族和村社这个小小的的生活空间。熟人生活空间的潜规则行为会受到普遍的质疑和谴责，这种质疑和谴责是有效的，因为这是一个朝夕相处因而也是一个时时、处处受到监督的领域。然而在一个政治权力和行政职权支配的权力领域，潜规则变成了公开的游戏规则，即显规则。因为这个领域远离了家庭、家族和村社，因而也就逃避了熟人的监督和惩罚。在这个被权力欲决定的领域，耻感丢失了，正义感失效了，近墨者黑的景象已成常态。在潜规则支配下，一种特殊主义（规则）、个别主义（道路）和个人主义（目的）的运行逻辑开始横行于世。由于权力场远离人们的视线，民众监督的力度几乎为零。
2.在公与私之间：从私人性到公共性在长达两千多年的封建社会，人们形成了根深蒂固的私有观念。其社会原因在于家国同构的社会结构，国是家的放大形式，国是家庭或家族的权力形态。普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。私的主体可以是个人、家庭、家族，也可以是熟人。严重地说，在传统文化中本质上是没有公的概念、公共理念的。事实上，任意一个人都有私的倾向，但在没有政治权力和行政职权的平民那里，私的后果是微乎其微的；而在借助政治权力和行政职权的人群中，其私的观念被权力的支配性力量神圣激发起来。除去能力上的因素，迫切获得权力的人在支配性意志上，自然要比一般人强烈得多。在一个长期由差序格局支配的国度里，实难培养出公共理性和公共价值来。若不能从灵魂深处完成从私到公的过渡，特殊主义、个别主义和个人主义的运行逻辑就不可能终止。
3.熟人思维与信用缺陷在传统社会，信用体系不具有普遍性，道理很简单，在熟人社会之外，几乎没有任何交往空间。因此信用体系也主要限于熟人社会。于是在权力领域，一种已成惯性的熟人思维决定着人们的判断和抉择，权力人群更相信熟人而不相信普遍化的法则、规则。如果一个民族缺少一个高于所有人之上的法则体系，那么每个人的思考与行动通常是不可预期的，因为他们心目中是没有法度的。由于长期以来，中国人在做事与做人之间没有分别，难以形成普遍性概念，更没有公共性理念，因人而异、因事而异，因之，在中国传统伦理文化中绝不可能出现康德意义上的先天法则和绝对命令。由于只有特殊主义思维、个别主义策略、个人主义目的，就必然培养起用于处理各种特殊事情的实用理性，而不能培养起实践理性，实用主义与特殊、个别和个人主义有着内在的必然性。在这个意义上，中国的道家文化具有鲜明的两面性，它所讨论的不是如何平抑各种关系，公平分配各种资源，而是让每个人没有获得资源的欲望。于是，政治精英必须要学习水的品质，而水的品质恰是刚柔相济、无形与有形，变与不变，把水的品质运用于管理中，既可以是实践智慧，也可以是实用智慧。
〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判
一、导言
自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。
二、公共行政管理主义之内涵
从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：
（1）企业管理技术的采用；
（2）服务以及顾客导向的强化；
（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。
学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：
（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；
（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；
（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；
（5）转变为更大的竞争性；
（6）重视私部门型态的管理行为；
（7）资源运用上的克制与节约。
从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。
三、公共行政管理主义的历史背景
在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。
3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。
4、新学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。
四、管理主义的反思与批判
公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵？quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：
1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产？quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。
2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑？AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。
3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。
4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下？quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。
5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。
五、公共行政重建之理论与实践之思考
应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以？quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题：
1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；
2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；
3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；
4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；
5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；
6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；
7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；
本文将以在1986年成立的环渤海区域市长联席会为例来研究公共管理在区域合作中所发挥的作用。从本质上说公共管理职能对区域合作组织的作用就是推动区域合作的顺利进行，从而促进区域合作组织中各个地区经济的发展。在这里我们主要考虑此次会议的宗旨及原则，并从中剖析公共管理职能是如何应运而生的。首先，环渤海区域合作市长联席会的宗旨：以国家对环渤海区域经济合作组织发展的总体规划为中心、以增强经济合作区域的创新能力、可持续发展能力、综合实力以及国际竞争力的不断提高为目标，通过不断地深化改革、扩大开放，进而形成内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，为扩大经济合作区域内的交流合作、促进环渤海地区的科学发展、协调发展和可持续发展做出积极贡献。其次，联席会的组织原则是“在推动环渤海区域经济和社会全面合作中，坚持政府协调、市场运作、企业自主、社会参与的合作原则，坚持平等互利、优势互补、统筹协调、共同发展的工作原则”。从宗旨和原则中不难看出在章程的制订过程中，充分考虑到了公共政策理论在实践中所必然表现出来的利益倾向性、整体性、合法性与强制性等一系列特征，同时也充分体现了区域合作组织要想持续健康发展所必需的条件。为了适应公共政策理论落实中表现出来的一系列特征，也为了满足区域合作组织的健康发展，区域合作组织通常都有《合作框架协议》、《合作宣言》等文件，可问题是如何将这些协议、宣言落到实处，而不是束之高阁。这就需要通过公共管理职能作用的发挥推进经济合作的积极探索与创新。进一步发挥公共政策和共同决策的重要作用，围绕区域合作的主攻方向和突破重点，进行综合调研和比较分析，而这一过程正是公共管理职能在区域合作组织中的积极推动作用。
二、关于加强区域合作中的公共管理职能的建议
在促进区域合作的过程中我们仍面临着重大的问题，陈瑞莲曾经对合作组织进行过比较研究，他提出，虽然长江三角洲区域一体化、珠江三角洲区域一体化对中国经济发展意义非凡，但是缺少实质性推进，其主要原因是区域城市政府间没能够形成统一、合理、公正的公共管理体制，导致区域合作组织的活动无法做到“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”。公共管理体制是否能够让人满意，是由公共管理的职能范围等因素所决定的。换句话说，区域合作中存在的尚未解决的问题、难题，其最终的解决往往是与公共管理职能的发挥分不开的。在促进区域合作、地方政府合作的过程中，如何有效实现公共管理职能，曾有很多学者提出过自己的建议，本文归纳后得出主要应当采取的措施如下：
1.中央政府的支持与引导是加强区域合作中的公共管理
职能不可缺少的支撑。区域内地方政府合作的动力一方面来自于共同利益驱使，另一方面更需要有国家的参与，要有来自中央政府的政策鼓励与引导。
2.建立一套制度化的、科学的地方政府官员绩效评价机制
这样的官员评价体系可以帮助区域合作中的政府官员树立科学的政绩观，有效抑制地方保护主义的滋生、扩大。
3.建立制度化的区域合作协调机制
要解决“个体理性”与“集体理性”间存在的冲突，并不是否认地方政府追求各自的利益，而是可以通过一种区域合作协调机制，发挥政治协调的积极作用，在满足个体理性的前提下达到集体理性，同时实现政治协调与公共管理职能的发挥，最终实现区域合作组织经济文化的一体化。
三、结束语