5月5日至9日,我们一行9人,到河北衡水市桃城区、山东临沂市兰山区,就村庄联建工作进行了学习考察。事前我们把考察内容与对方进行了沟通,并请对方安排建设、土地、规划、镇、村有关人员一起座谈。主要是学习村庄联建改造的运作方式,包括运作主体、组织协调、财力投入、土地置换、村民安置,失地农民养老保险、社会管理组织调整,以及法律依据等情况。
一、基本情况
桃城区是衡水市唯一的建制区,全区总面积591平方公里,下辖4乡2镇4个办事处,344个行政村,总人口46万,其中农业人口19.7万,非农业人口26.3万。
兰山区是临沂市的中心区,是闻名全国的商贸批发城。辖 7镇4街道,346个村84个社区,面积660平方公里,人口92万,外地流动人口30万。
通过学习考察,使我们切实感到,两个城区把村庄联建作为建设新农村,解决城市土地资源不足的突破口,跳出“三农”解决“三农”,极大地改善了农村的生产生活条件,促进了农村城镇化进程,实现了城乡统筹、和谐发展。
二、主要做法和经验
1、规划早,水平高
XX年以来,临沂市按照“统筹规划、因地制宜、分类实施、以点带面”的指导思想,坚持以城市规划和土地利用规划为龙头,在保障被拆迁群众利益的前提下,“拆一还一,先建后拆”;对企业搬迁的,实行先补后拆,城区内统一建设社区,实施成片区规模改造;在农村,采取填实“空心村”、合并建立中心村、建设统一社区(农民公寓)等模式进行改造。
在省政府批准的《临沂市城市总体规划(1996——2010)年》的基础上,结合两院院士吴良镛、周干峙指导编写的《临沂市城市空间发展战略研究》,临沂市调整完善、形成了片区发展规划,并由市人大常委会会议审议通过,作出了开发北城新区的重大决策。兰山区义堂镇是村庄联建的典范,被国家六部委确定为“全国重点镇”,山东省的“中心建设示范镇”。义堂镇坚持“小城镇、大战略”,1995年就聘请华中科技大学建筑与城规学院进行总体格局规划。98年开始,整合镇办和个体私营企业,规划建设了占地6000多亩的两个工业园区。XX年本着“适度超前,一步到位”的原则,再次聘请华中科大专家对总体规划修编,详规率达70%,旧村改造涉及35个村11.3万人,总面积52.7平方公里,旧村改造后拟建8个居住区,现已投资5.2亿元,建成公寓楼110栋,小康住宅楼2900栋,建筑面积达35万平方米,旧村改造结束后可节约用地7000亩。
衡水市桃城区根据一城一区的格局,确定了城市规划区以内的村庄实施城中村改造,规划以外的村庄具备条件的实行村庄联建。2010年——2010年,计划启动全部城中村的80%以上(29个村)的拆迁改造工作。三年内对规划外的15——20个村进行村庄联建。
2、发动群众,让利于民
针对农民自由松散、观念落后,不信宣教,只重实效的特点,两个区在村庄联建工作中,非常注重宣传发动,并且坚持让利于民。桃城区组织村民代表外出参观,统一思想,争取多数村民的支持。因村因地制宜,帮助各村搞好规划。村庄建设规划的编制由乡镇政府牵头组织,经村民(代表)大会讨论通过后,按规定程序报批。根据实际情况,帮助有关村协调解决实际困难,如解决改造后新居供暖问题,组织机械服务队,浇地服务队帮助困难户,发展新能源,帮助群众建沼气池,利用太阳能。镇党委和政府实施全程跟踪服务,在新居民区的基础设施建设上给予一定的资金支持。
兰山区义堂镇为了加快迁村并点工作,制定了相关配套政策,确立了远、中、长期工作目标,出台了《加快旧村改造的实施意见》。通过召开座谈会、发放问卷调查、外出参观学习和聘请专家讲座等多种形式,积极宣传旧村改造和建设公寓楼的目的、意义、方法、步骤,提高群众对改善生活居住环境的认识,增强了群众参与积极性。村改居后,政府出三分之一,村集体出三分之二的资金为群众购买养老保险,每月每人可拿到215元,解决了群众一定的后顾之忧。按照每人1平米标准预留商业用地,集体统一建设商业用房、购物中心或超市等,进行经营或出租,所得收入按股分红,量化到人。市政府按每年每亩6元统一收取管理费,存放到拆迁改造指挥部,以年息5厘计息,用以补贴群众的吃粮吃油。
两区改造后的新居均以成本价出售给农民,原则上按人口分配面积,大中小户型设计遵照群众意愿,不足部分补差额,不允许城市人口购买。
3、积极探索,建立机制
两地出台的政策都是在顺民心、得民意的基础上,自行摸索出来的,并不断加以完善。充体现了以人为本,科学发展,和谐发展的精神。
桃城区以乡、村为主体实施联建,采取以村集体经济和村办企业为主的自主建设模式。目前正在积极探索和谋划打破行政区划,建立城乡一体化的土地置换和流转机制:一是固化农村宅基地指标。列入试点的村庄不再批准私房新建、扩建和改建。二是宅基地有偿使用和退出制度。实行宅基地级差排基,设专款用于农民新村建设,鼓励农民有偿把宅基地退出卖给集体。三是建立宅基地城乡置换机制。退出宅基地给集体的农户在一户一宅的原则下,可以到规划指定的集镇小区内置换一套住宅。四是实施农村住房市场交易机制。进城入镇农民的住宅可以按规定上市交易。五是开展村庄土地整理。退建退宅还耕土地实行等面积置换后,可以根据实际村留用做建设用地、或拍卖或整理成新耕地。
4、扩大城镇发展空间,效果明显
衡水资源馈乏,土地资源尤为宝贵。按照规划,3年内全市将改造480个村庄,可节约大量土地,能有效地解决城市发展的瓶颈问题。
临沂市政府从土地收益中提取15%作为旧城旧村改造发展基金,3年共投入20多亿元,先后对全市252个乡镇(办事处)、9580个行政村进行了合并和调整,已撤销乡(镇)71个,撤销行政村2429个;已完成旧村改造462个,拆迁建筑面积达380万平方米;建成居民还建楼385栋,面积161.7万平方米;合并建设中心村65个,在城镇周围建设居住社区23个,建筑总规模达778万平方米;处置利用空闲宅基地72466宗,腾出各类建设用地4.96万亩,安排新上项目992个。据了解,2010年前,临沂市旧城旧村改造全部完成后可腾地10万余亩,复垦耕地近10万亩。通过改造,不仅美化了居民的生活环境,而且改善了投资环境,带动了相关产业的发展。目前,仅义堂镇已拥有民营企业2100家,形成板材、肉鸡、建材、机械、化工五大主导产业。加强了政府对土地资源的管理和配置,推动土地利用由粗放向集约转变。城市发展空间的拓展突出了区位优势,带动了人居环境不断优越,加快了城镇建设步伐,商贸物流发达,产业特色明显,交通、运输、电子商务、会展经济、网上交易活跃,二三产业发展迅速,临沂被誉为中国物流之都,一年的物流交易额达470多个亿。
三、几点启示
1、城市规划应该着眼长远,坚持城乡统筹、和谐发展,要综合考虑城市发展定位、发展空间、百姓利益等多方因素。
2、做好群众工作,全方位把握、处理好群众的利益关系,争取群众支持。我们考察的两个区之所以联村并建得以稳步实施,并取得显著成效,就是充分做到了取信于民,让利于民,方法措施来之于民。
3、坚持政策刚性,制定规划和拆迁补偿等政策要公开、公正、公平。桃城区一钉子户本来按政策应补偿八十万,经强拆后扣除了拆除费用后,补偿费大大降低,不使违法者占便宜,充分维护了政策的权威性。
4、建议在相关镇探索开展联村并建工作,节约土地,为开发区提供发展空间。城市改造工作情况复杂,需要深入细致地做好基础工作,建立完善配套机制,以应对拆、并、改工作中的复杂局面。