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一、基本情况及特点
（一）我市两级法院受理委托理财纠纷案件的基本情况
截至20xx年3月，我市两级法院共计受理委托理财类案件6件，其中，委托买卖股票纠纷1件，因委托理财合同而引发的财产关系损害赔偿纠纷2件，一般委托合同纠纷2件，信托合同纠纷1件。在这6件案件当中，已经审结的2件，正在审理的4件。
（二）委托理财合同纠纷案件的特点及问题
通过调研，发现我市委托理财纠纷案件总体上呈现以下特点：
1、案件的数量较少但标的较大。从案件总量上看，与全省其他地市相比，我市两级法院受理的委托理财纠纷案件数量较少，但是，该类案件总标的达到1.65亿元。
2、案件多发期在20xx年之后。在6件委托理财纠纷中，只有泰山区人民法院受理的1件委托买卖股票纠纷系发生于1996年，其余案件均发生于20xx年之后，这是由于股市长期低迷，在20xx年前后发生的一些委托理财合同中约定的收益无法兑现，导致当事人发生纠纷，从而成讼。
3、案由较多，不统一。现在委托理财纠纷并没有统一的类案由，我市法院受理的此类案件，在确定案由时也不统一，如有的定成委托买卖股票纠纷，有的定成财产损害赔偿纠纷，有的定成信托纠纷，还有的定为一般委托合同纠纷。
在审判实践中存在的主要问题有：1、委托理财纠纷的概念不够统一规范，比较模糊。这直接影响了法院对此类案件的受理与审判；2、审判委托理财合同纠纷的法律依据不足，判决缺少统一尺度。由于实践中对委托理财合同的性质仍存在较大争议，加之委托理财合同与合同法规定的有名合同均不甚相符，在现行法律法规中很少能找到适用于此类合同纠纷的法条，加大了案件的审理难度。
二、关于委托理财的概念
委托理财的概念，在实践中比较模糊，不够清晰。而由于委托理财现象比较复杂，因此对概念的界定，实际上决定着法院受理委托理财纠纷案件的范围。因此，委托理财的概念是我们首先需要予以明确的。
有人提出将委托理财定义为客户将其资金交付给管理人并由后者将该资金投资于证券、期货等交易市场或者以其他金融形式进行管理，所获利益由双方按照约定进行分配或者由管理人收取管理费的活动。这里强调金融性质显然是从委托投资的对象及管理方式而言，而非指委托投资的主体，并排除了非金融性的经贸、实业投资及其委托管理。所以，这一概念没有涉及现实中大量存在的将国债、股票或期货合约等作为合同标的的情况，因此有些偏颇。
还有观点认为，委托理财是委托人与受托人约定，由委托人将其所有或募集的资金、证券等金融性资产交由受托人掌管，并由受托人在证券、期货等金融市场从事营利性投资经营活动，以获取经济利益的行为。委托理财活动必须在证券或期货经营机构开设资金账户，通过证券或期货经营机构方可进行。这一概念基本上揭示了委托理财的实质，但却忽略了现实当中存在的以实物资产作为理财对象的情况。
我们认为，委托理财，实质上是一种投资委托管理或资产委托管理的行为。严格地说，“委托理财”并不是一个严格意义上的法律概念，而只是金融业界的习惯用语。作为一个约定俗成的用语，它包含了现实生活中各种各样的委托理财现象。
委托理财合同有广狭二义。广义的委托理财合同泛指委托人将其拥有所有权或者处分权的金融资产和非金融资产（如不动产）委托给受托人从事投资管理活动的合同；而狭义的委托理财合同仅指委托人
将其拥有所有权或者处分权的金融资产（如货币、票据等）委托给受托人从事投资管理活动的合同。以受托资产的种类为标准，委托理财可分为金融性资产的委托理财和非金融性资产的委托理财。金融性委托理财合同纠纷，是指因委托人和受托人约定，委托人将其资金、证券等金融性资产委托给受托人，由受托人在证券、期货等金融市场上从事股票、债券等金融工具的组合投资、管理活动所引发的合同纠纷。我们所说的委托理财纠纷，就是指的此类纠纷。
三、关于委托理财合同的类型
委托理财合同千变万化，种类繁多。总体看来，委托理财合同有名实相符的，也有名实不符的。在名称上，比较多的情况下，称为委托理财合同、投资理财合同、委托投资合同、资产管理合同或投资管理合同等；有时，第三方监管合同或委托监管合同是单列的，也有合一的，单列的由委托人与监管人签订（委托人与受托人另签委托理财合同），合一的由委托人、受托人、监管人共签。委托理财合同也有以其他名称出现的，如委托代理合同、证券（股票）交易（买卖）代理合同、委托（代理）国债投资（购买）合同、股票质押投资合同、合作（共同、合伙）投资合同，甚至托管合同、保管合同、国债回购合同、投资咨询（顾问）合同、信托合同等等，不一而足。按照不同的标准，可对委托理财合同作出相应的分类：
（一)根据委托理财的表现形式来区分，实践中委托理财合同主要有以下两种:(1）子母协议，一份正式协议，一份补充协议，保底和保收益的内容一般约定在补充协议中；(2)三方监管协议，委托理财合同由三方主体共同签订，即委托方、受托方和监管方，监管方一般由证券公司充当。但是在具体的合同名称上，则可能各不相同，实践中比较多的有委托理财、委托投资、合作投资、资产管理、受托资产管理、信息咨询服务协议、国债托管协议等等。
（二）根据合同中关于亏损负担和赢余分配的约定来区分，委托理财合同可以分为如下七种类型：（1）本息保底，超额归受托人型。受托人保证到期返还委托人的本金和一定比例的年收益率，超出部分归受托人所有，不足部分由受托人赔付。（2）本息保底，超额分成型。受托人保证到期返还委托人本金和一定比例的。收益；对超出部分，由双方按约定比例分成。（3）本金保底，超额分成型。受托人保证委托人的本金不受损失，亏损由受托人予以补足；对盈利部分，则由双方按比例分成。（4）盈余分成，亏损分担无约定型。委托人将资金委托给受托人从事股票交易，双方只约定盈利按一定比例分成；对亏损，则没有约定承担的比例和方式。（5）缔约当时没有约定盈亏负担，受托人事后承诺补偿损失型。双方在订立合同时对交易的盈亏负担没有约定，对投资管理过程中出现的委托资产损失，受托人书面承诺补足委托人全部或部分损失。（6）盈余分成和亏损未约定型。合同当事人对于盈余的分成和亏损的分担未作出约定。（7）利益共享、风险共担型。委托人和受托人共同出资，以委托人或者受托人的名义开立资金帐户和股票帐户，由受托人负责资产的运作，有时委托人享有一定程度的控制权，约定利益共享，风险共担。
（三）根据在证券、期货市场上出现的投资人名义的不同，委托理财分为委托代理的投资理财和信托投资理财。委托人委托受托人使用委托人的账户从事投资经营活动的，为委托代理型投资理财。委托人委托受托人以自己的名义或者受托人借用他人名义从事投资经营活动的，为信托投资理财。
四、关于合同主体
委托理财合同的主体，主要包括委托人、受托人、监管人三类。其中，受托人的主体是重点需要解决的问题。
（一）委托人的范围。委托理财纠纷的委托人，其范围的确定应当根据《中华人民共和国合同法》第二条的规定确定，包括各类法人、自然人或其他组织。因为委托理财纠纷均为因委托理财合同所引起，而只要是平等主体的法人、自然人或其他组织，具有相应的民事权利能力与民事行为能力的，原则上均可以成为委托人。
（二)受托人的范围。实践中，受托人主要包括自然人、一般有限公司、投资管理公司、投资咨询(顾问）公司、理财工作室、经纪人、私募基金等民间性机构，也包括证券公司、期货公司、信托投资公司、资产管理公司、企业财务公司及商业银行、保险公司、公募基金的基金管理公司等专业性金融机构。
上述受托人可以分为两类。第一类是金融机构，主要涉及券商，第二类是非金融机构，主要涉及投资公司。对于前者，证监会已在《证券公司客户资产管理业务试行办法》中作出相应规定。对于后者，则尚存争议。肯定意见认为，既然“代客理财”列在投资公司营业执照的经营范围内，且强行法又未作禁止，应认定其具有理财资格；否定意见则主张，委托理财属于特许经营，非金融机构不宜介入。我们认为，投资公司在受托理财时基本处于监管盲区，而目前理财活动往往涉及巨额资金，一旦失控势必殃及金融安全。有鉴于此，今后宜适度限缩受托理财的主体范围，将该业务视为许可经营项目为妥。
五、委托理财合同的性质及案由的确定
（一）对委托理财合同性质的认识
我们认为，委托理财合同是一种新类型的合同。
首先，委托理财合同实际上使双方形成了一种临时性的合伙关系，双方分别用不同的客体，即委托方以货币、受托方以劳务进行投资。委托人开立账户后，在合同有效期内由受托方负责该合伙人的具体运营，凭借其专业知识和投资技巧进行具体操作。双方内部对该合伙人进行期货投资而产生的亏损和盈利进行划分，但该约定仅对双方有约束力，不得对抗第三人。因此，在协议期内交易的盈亏都体现在该账户内，一旦协议期满，清仓结算后，双方就按照约定承担责任。
其次，委托理财合同是双方当事人理性的意思自治的体现。对保底条款有人提出，由于投资存在很大的风险，如果由受托人承担全部亏损，会使受托人的义务单方加大，是不公平的。并非理性投资主体的行为。其实，保底条款并非当事人不理性的行为。委托理财现象的产生和发展，具有有特定的社会经济基础，资金和投资专业知识在很多时候并不为相同的主体占有。委托方的目的是使其货币增值，但缺乏使其货币增值的手段。对受托方来说，虽然具有可以使货币增值的技能和知识，但“巧妇难为无米之炊”，没有相应的货币资金为载体，其技能是没有价值的。为了将二者有机结合，实现“共赢”，委托理财便应运而生了。
最后，无论委托理财合同如何归类，但只要此类合同不违反公序良俗原则以及法律与行政法规中的强制性规定，就应受到法律尊重与保护。申言之，对金融市场的监管必须慎重，不能以监管为由阻碍其创新。法律规定应来源于现实需要，对于委托理财行为，我们应该因势利导，发挥其积极作用，而不要视其为洪水猛兽，以法律没有规定为由而否定其合理性。在大力发展市场经济的前提下，一切行为应主要由市场来决定，充分尊重当事人的意思自治。
（二）关于委托理财类合同纠纷案件的案由确定
案由的确定关系到法律关系的识别和案件的定性。对委托理财类合同纠纷案件案由的确定，实践中五花八门，很不统一，主要有代理买卖股票纠纷、证券（股票）交易代理纠纷、一般委托合同纠纷、委托理财酬金纠纷、借款合同纠纷、合作炒股纠纷、赔偿纠纷、委托买卖股票合同盈利纠纷、存款合同纠纷等等。有的同志认为，应当将委托理财纠纷作为一种新的案由单列出来，使之成为一种新的有名合同。有的同志认为，从委托理财合同中当事人的权利义务来看，这类合同无非就是法律已经规定的有名合同的某种复合，不能将其作为有名合同对待，对此类纠纷应细化分流，区别案件类型，分别确定案由。
我们认为，对委托理财纠纷作更进一步的类型化划分和处理，在目前的法律框架下是必要的。在实践中，委托理财类合同虽然千变万化，但细分起来只有五种典型情况：
1 、约定本息保底，超额归受托人所有的，实与民间借贷无异，应将案由定为借款合同纠纷；
2 、合同约定委托人直接将资金交付给受托人，由受托人以自己的名义进行投资管理的，属于信托行为，应将其认定为信托合同纠纷；
3 、合同约定委托人自己开立资金帐户和股票帐户，委托受托人进行投资管理的，应将其认定为委托合同纠纷；
4 、合同约定双方共同出资，利益共享、风险共担的，应将其认定为合伙合同纠纷。
5、对存在前面几种合同之复合情况的合同，由于合同法对复合合同的问题没有涉及，因此，宜按照类推适用的原则，对其各构成部分分别适用各有名合同的规定。
六、关于委托理财合同及保底条款的效力
（一）委托理财合同的效力
合同效力是法律对当事人合意的事后评价。目前，对此类合同的定性在理论界和司法界都存有较大分歧，实践中首先依据何种法律规范对其进行调整也不尽相同。我们认为，在对委托理财合同的性质认定上，不应拘泥于合同的性质，关键要从法理高度对其本质内容进行研判，依据《合同法》第三章的规定确定此类合同的法律效力。也就是说，判断委托理财类合同的有效与否，只能依据法律规定，把握合同当事人的真实意思表示，虚伪表示、隐匿行为、恶意串通、假借名义损害国家、集体、自然人合法权益甚至实施违法犯罪的，应当视为合同无效；同时，有效性应当也源于法无明令禁止即为许可，如果当事人以法律法规禁止委托的资产实施了委托理财，合同应为无效，但是，根据《行政许可法》和《信托法》的规定，委托理财不应采取许可制和专营制方式。
在此次调研中，金融业务资格的缺乏不应导致委托理财合同无效成为在确定合同效力时争
论最大的问题。我们认为业务资格的缺乏不应导致委托理财合同无效。
（二）保底条款的效力
“保底条款”是人们对各种委托理财合同中委托人向受托人作出的保证本金不受损失，超额分成、保证本息最低回报，超额分成、保证本息固定回报，超额归受托人等约定的统称。实践中保底条款可分为保证本息固定回报条款、保证本息最低回报条款和保证本金不受损失条款等三种。
在委托理财合同纠纷案件的处理中，争议最大的问题就是保底条款的效力。我们认为，对保底条款，只要不存在合同法第五十二条、第五十三条规定的情形的，原则上应当认定有效。理由是：
1、基于市场主体投资和证券市场发展的需要，人们发明了委托理财合同这种投资方式。实践中典型的委托理财合同，徒有委托的外壳，其具有与一般的委托或信托合同明显不同的本质特征，即受托人承担民事责任不以过错为条件，并原则上承担受托行为的所有风险。金融性的委托理财与通常意义上的投资行为也有差异，是对证券、期货等虚拟市场的投资，具有高风险、高收益的特点。由于绝大多数委托理财合同中都约定有保底条款，对委托理财合同所包含的法律关系是什么，本身就是一个争议很大的问题。对于这样一种具有资金融通和资金管理双重功能的新类型的商事合同，我们简单地用委托合同或信托合同去套，或者非得将它定性为我国合同法中的有名合同，并不是科学客观的态度。因此，审判实践中我们也没有理由运用委托合同或投资行为的属性，去阐释委托理财合同，并认定当事人在合同中约定的保底条款无效。
2、迄今为止，我国法律、法规中禁止金融性委托理财的规定，仅见于《证券法》第143条关于“证券公司不得以任何方式对客户证券买卖的收益或者赔偿证券买卖的损失作出承诺”的规定。但依体系解释方法，从该法第194条对违反第142、143条的法律责任的规定来看，禁止接受全权委托和承诺保底收益仅仅是针对券商的经纪业务。其他的禁止保底条款的规定主要表现为人民银行的规章，如《信托投资公司管理办法》第31条、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》第4条等，而这些规章又显然是从强化对信托投资公司的风险管理方面作的规定，且信托投资公司的现实运作和人民银行对其的监管均未严格遵守上述规定。人民法院认定合同的效力，只能以法律和行政法规为依据，上述规章显然不能作为认定合同无效的依据。另一方面，即使国家现在通过法律、法规的强制性规定认可保底条款，也存在法的溯及力问题。当事人此前在委托理财合同中约定保底条款，其无法预见会发生无效的后果。认定保底条款约定无效，对当事人明显不公。
3、在委托理财关系中，由于委托人专业知识的匮乏和合同约定由受托人全权负责等原因，受托人的独立意志和受托权限都得到了极大的扩张。其在享有较大权力的同时，根据权责一致的原则，当然应当负有较大的责任。从委托人权益的救济渠道方面来看，受托人在投资领域的专业知识强于委托人，处于实际上的优势地位，如果发生纠纷，由委托人举证或者识别受托人是否存在过错颇为不易。此外，我国证券市场还存在信息透明度不够、恶意亏损现象较多等问题。保底条款则为解决一直存在的委托成本问题提供了一种刚性的约束，有利于督促受托人勤勉敬业，防止道德风险。
4、虽然从维护金融机构自身安全的角度出发，对保底条款采取有限承认的态度，对于平衡作为巨额委托理财合同委托人的上市公司和作为受托人的证券公司的利益，有一定作用。但因这种观点缺乏法理支持，从构建金融机构信用和维护国家金融市场秩序的角度，具有致命性的负面效应。显失公平是指在缔约时双方当事人权利义务的失衡，我们不能忽视20xx年前投资股市曾有的高额利润，而仅仅根据近几年股市低迷导致的巨额亏损来推断保底条款显失公平。投资证券市场的高风险、高利益是基本常识，对于因股市周期性的涨跌导致的合同当事人权利义务失衡，解释为正常的商业风险更令人信服，从而排除了情势变更原则的适用余地。至于参照合同法关于调低违约金的规定，仅仅保护法定利率收益，实际上将委托理财当作了储蓄，不符合市场催生委托理财这种融资投资方式的目的。
一、我县近年来治安案件查处工作状况及问题
近几年，我县治安案件查处工作取得了很大的进展，长期存在的处理不公、处罚不力、久拖不结三个一直比较突出的问题都有明显好转。通过执法实践，培养锻炼了队伍，积累了宝贵的经验，促进了依法行政，全面推动了公安法制建设。尽管经过我们的不断努力，着力解决了一些治安案件查处工作中存在的问题。但是，从调研掌握的情况和社会各界反映的情况看，问题依然不少，当前在办理治安案件中存在的主要问题集中表现在以下几个方面：
1、受案不及时。一些单位不能严格按照法律规定进行受案，由于未及时受案，导致一些案件无法得到及时处理，造成当事人不满，引发群众上访。
2、取证不及时。个别办案民警受理案件后，未及时到现场开展调查取证；有的接案后，拖至数日才找证人取证。使案件纠缠不清，时过境迁，久拖不结。
3、网上办案的熟练程度还有待于进一步提高。
二、治安案件查处工作存在问题的原因
影响治安案件查处的原因很多，从客观上讲，群众法制观念淡薄，知情不举，知情不报。公安机关在调查取证时得不到群众的配合、支持，甚至有的出假证、伪证，给依法查处案件带来极大困难。人体伤害案件案发后，当事人往往需要就医治疗，伤害程度一时难以认定，因此无法及时裁决；致使案件很难尽快结案。从主观上讲，民警的办案技能还有待于进一步提高。
三、治安案件查处工作的对策及建议
1、坚持依法办案任何执法中的偏差，都会给当事人的合法权益造成损害，影响公安机关的形象。因此，我们要准确地适用法律，严格地执行法律。才能有效地维护社会治安秩序，充分体现法律的严肃性。
2、保证办案时限提出办案时限，目的是为了加快案件的审结，从根本上解决久拖不结的问题。保证及时结案或在规定的时限内结案，关键在证据，接受案件就要及时出现场，收集证据，治安案件是以责论处的，证据充分了，责任也就清楚了，所以证据是办好治安案件的前提和基础。
3、强化执法监督要结合实际，深入持久地开展严格执法、依法行政的宣传教育；强化执法检查，形成反馈和纠错机制，把好办案质量关；改善执法活动，提高执法水平，建立健全公安执法内部监督制约体制，逐步实现监督的经常化、制度化、法制化，充分保障公安机关依法有效地行使职权，把各项公安工作纳入法制化轨道。
一、调查目的
当今世界，食品不安全的风险源不断增加，人们对食品不安全风险的认识逐步提高。尤其是现代农业生产对化学投入物的依赖程度越来越高，极端气候频繁出现，污染物不断增多，都使食品不安全风险上升。我国食品加工业和餐饮业多数为小作坊、小企业。他们对食品卫生安全比较漠视，往往又在政府监管之外。因此，关注食品安全，人人有责。通过对食品安全的调查，关注食品安全，开展食品安全的知识宣传，加强人们对食品安全重要性的认识，健全食品质量监督体系，逐步改善食品安全严峻的现状。
二、调查方法、时间、对象
调查方法：通过对内乡县下各乡镇的的农贸市场的实地考察，食品加工企业生产环节的参观调查，发出问卷调查调查人们对食品安全的了解。问卷回收率90%。
调查时间：20xx年8月10日至20xx年8月21日
调查对象：农贸市场小贩，食品加工厂，普通消费群众
三、调查结果及分析
根据调查显示，我县17.8%的居民民对食品安全状况表示放心，62.2%表示部分品种不放心；84.1%的市民在采购食品过程中最关注的是食品安全性；48.6%的市民认为食品安全最大的隐患在生产加工环节，27.3%认为在餐饮消费环节，18.8%认为在流通环节。可见，虽然近几年在食品安全方面做了大量卓有成效的工作，但市民对食品安全还不是很放心，食品安全总体形势仍比较严峻，食品安全工作还存在一些问题和不足，具体表现在以下几个方面：
（一)食品安全问题仍较突出。经过政府的规范和整治，食品案件多发的势头得到了遏制，但我县食品安全隐患和问题仍然十分突出。一是初级农产品(水产品）源头污染仍然严重。工业“三废’和城乡垃圾污染以及水体严重劣化，致使农产品受到重金属和有毒物质污染的问题仍不容忽视，有些化工厂还建在无公害农产品生产基地的附近，容易造成附近水域和土壤的工业污染，群众反响比较强烈。同时由于尚未形成对农业生产者有约束力的科学用药和安全用药制度，农药、化肥的使用量和使用时间随意性较大，不到农药使用安全间隔期就采收上市现象尚有存在，农产品质量安全问题仍需引起高度重视。二是食品生产单位多为家庭作坊式经营，具有多、小、散的特点，质量保证体系不健全，部分生产单位的生产原料和卫生条件无法保障，添加剂滥用使得食品安全存有重大隐患。据权威显示，有关部门上半年检测显示，糕点类产品抽检合格率只有40%；豆制品合格率极低，有较大安全隐患，第一季度全区抽检豆制品10批次，合格率为0。三是流通环节经营秩序不够规范，经销农产品和食品的集贸市场、企业、个体户大多缺乏必要的设施和规范的管理，出售过期或变质食品现象仍有发生。四是消费领域城乡差异大，各种整治活动主要集中在城区开展，而农村食品安全监管力量相对薄弱，致使大量假劣食品流向农村，农村食品安全形势令人堪忧。同时餐饮业还存在餐具消毒不彻底、熟食操作不规范、流动摊点监管难等问题。
（二）食品安全监管合力还需增强。由于现行的食品安全法律法规还不完善，难以保障食品安全执法工作。食品安全监管队伍建设滞后，人员缺乏，难以适应食品安全监管的实际需要；食品安全监管环节众多，涉及的主管部门有农林、渔业、工商、贸粮、卫生、质技监、食药监等单位，各职能部门之间的协调机制也不够完善，容易造成多头管理或监管不力现象，致使有些问题监管难以到位，影响了食品安全执法工作。
（三）食品安全基础设施薄弱。食品安全监测量多面广，但技术检测工作滞后，食品检测设备相对不足，检测力量跟不上检测需求。财政投入不足，执法装备和检测设施比较匮乏。另外，食品安全信息来源不足，食品市场是一个很大的市场，涉及的种类繁多，单靠单个部门的例行抽查，很难全面控制当前市场的所有食品质量。社会举报、投诉和村居食品安全协管员制度是一个信息来源的途径，但是当前食品类的举报和投诉较少，协管员受知识水平和工作精力限制所反馈的信息也比较有限，况且所投诉、举报和反映的问题多数已成后果、造成危害，只能事后算账，难以做到事前把关。
（四）消费者的自我保护意识不强。一些农民对于农药残留问题认识不够，群众识别假劣食品能力较低，自我保护意识不强。对于食品安全事件，消费者一方面存在麻痹思想，对有些危害性估计不足，自我保护意识不强；另一方面又受生活条件等多方面因素制约，有些无可奈何，抱着听之任之的态度。另外，由于经济、文化知识等方面的原因，不少消费者对食品安全的知识了解不多，特别是不少“新路桥人”购买食品时大多只看价钱，一味要求价廉而忽视物美，一些价低质次的食品成为主打食品，甚至成为部分儿童手中的美味。
自20_年7月5日，我们接到县信访办批转的_镇_村群众举报信，信中反映_镇_村支部书记__、村主任__违法违纪的系列问题。针对反映问题性质的严重程度，我们_镇纪委、监察室立即成立了调查组。现将有关情况报告如下：
__，男，1952年7月7日出生，现年53岁，1992年5月在村任职。中共党员，初中文化程度，现任__村支部书记。
(1)__自1985年任村民小组组长以来，当时，__村全村渔塘18口，连续与村签订了承包渔塘三次合同，按当时村级实际情况和集体意见决定，每个阶段结算的方式不一样。其中，1985年至1990年，经协商，采取按每口渔塘年产量估算，村级与承包渔塘者按“八二”分成，用鱼抵交渔塘利润款；1991年至1997年重新承包，当时合同由__签订，他本人也参加承包，按村集体定的意见，按每年上交利润款6200元（其中__本人承包3571元）；1998年至2007年一次连续签订十年合同，由他本人和__两人共同承包，每年上交利润6200元。经纪委财务清理组查账核实，包括另外在2000年4月承包渔池一口上交利润全部入账。__在承包渔池70亩过程中，在他们承包前，村集体对其它所有渔池进行了一次全面整修，对渔池坝进行了加固，村集体安装了公路排水。整修池坝、过水等费用村集体作了报销处理。__等几个承包户承包后，对渔池也进行了零星整修。清理组通过查账了解，未发现村报销这些费用。__自1985年以来至去年，前后承包二十年，其渔池上交款没有用现金与村结算，只是，其它渔塘、渔池承包人与村结算也是用村欠条或用建造渔池工程款抵付。自20_年起，所有承包户全部是预交现金，再承包。
(2)__村在2000年，结合上级精神，村级推行产业结构调整，共修建渔池4口，造成四组稻田面积减少，鉴于当时实际情况，从一组无人耕种的田中调出22.6亩到四组。当时，村级召开了支部大会讨论此事，合同也落实到了四组农户。税费改革时，合同书全部报到财政所。20_年实行土地二轮延包，__村召开群众代表大会，一致认为以税改落实到户面积不变，采取微调方式。1组22.6亩田确权确地还在四组农户，国家有关优惠补贴按上级报表落实在四组农户。一组农户意识到如今国家政策如此优越，纷纷要求村级将调出的田地重新调回来，纯属钻国家政策空子，有些人鼓动村民到村、到镇上多次上访，并且强行将调出的田地占为己有，导致造成信访件上所说的一组村民合同书上写的却是四组村民的名字。
(3)__村在2003年度为了落实上级政策，在_镇6个村范围内兴建农业综合开发工程，该项目是以县财政局农发办和_镇财政所为主体。鉴于村集体意见要求对外招标，增强透明度，由村秘书王顺超同志起草招标公示，分别在多处张帖。10天过去了，竟然无一人接标，大家都担心上级政策资金难以到位。其他5个村，工程已完成一半以上，在上级单位的一再督促下，财政所副主任陈建中再次动员村委会一班人要定期保质保量完成。迫于无奈，__村采取村干5人共同承担风险。在这种情况下，他们才与财政所签订合同，完全设有信访件上所说的以权包揽工程一事。
(4)__村在2004年度落实粮食补贴方面，完全是按照国家有关政策直接补贴到农户。按国家补贴标准，稻田每亩补贴到户33.35元，分两个阶段进行，直补和早初良种补贴由财政所陈主任直接与农户结算。在结算过程中，欠农业税的农户，经协商同意，抵交了农业税款，未欠农业税款农户，财政所直接付了现金，中稻和晚稻鉴于财政所人手不够，由村干和组长牵头与农户结算。方式与前一个阶段相同，中间存在个别农户与村不结算，村直接在该户欠税税票上扣减，农户与村未办结好手续。那只是极少农户存在过去与村结账过程中有纷争，暂且放下。
(5)__村2002年根据鄂政发〔2002〕6号文件精神，结合本村的实际情况，为及时解决好农村人口饮水解困工作，积极上报，争取饮水解困资金4.2万元。按照上面文件精神要求，人平投资330元，其中中央投入每人105元，省配套投资10%（每人33元），其余部分由地方配套和群众自筹。根据__村集体意见，中央投入部分按90元水利工款及打水井农户补给水泥，分解到农户；省配套资金上级未拔付，其中完成标准高的农户，村另外奖付水利工款50元。因为当时在税费改革前，村级水利工当现金结算，实际上农户没有完全享受国家饮水解困政策。此项，我们镇纪委正作适当处理。
6)__村2003年按上面文件规定，每个劳力负担水利工15个，工值8元，村与农户的结算情况是：对少数农户全年超额完成了任务的，对超出部分可以抵减原来欠村的各项上交款，没有抵减的，村出具了欠条。对那些常年做工的农户，而村又欠了他们的钱，由农户自愿拿出村级欠条来抵减，对大部分不愿做工的和少做了劳务工的农户，由于他们不愿与村结账，就由组长造册登记，欠工个数及金额，交村作为后来结帐依据。工作落实不到位，对农户的各项结算不及时、不公开，导致群众上访，__村的全体村干也认识到这些问题带来的严重后果，因此，我们建议不予追究个人责任，但责令其对存在的问题整改到位。
(7)__村村主任__，现有四个孩子，最大孩子出生于1985年，最小孩生于1996年，其妻已作结扎手术。2001年5月，镇委研究决定，该同志任村委会副主任，主管财贸工作（当时该村无村主任），2002年第五届村民委员会换届选举时，龚被村民海选为__村村主任。__到村任职以后，曾多次向党组织提出申请，要求加入党组织；村党支部多次向镇党委呈报，镇党委考虑到__的计划生育问题，一直未予呈报。20_年7月，经镇委考察组多次考察，认为该同志最小孩已近10岁，按《湖北省计划生育条例》规定，计划外生育者在5年内不得评先评优，不予批准入党，而他已近10年，遂将__的情况如实上报县委组织部，组织部已批准__为中共预备党员。
中共_镇纪委调查组
_年_月_日
案由：未经批准、非法占地调查机关：国土资源局承办人：
调查时间：
当事人：
经调查认定的主要违法事实
20xx年1月10日，我局执法人员在巡查中发现县XX镇XX村XX组村民李XX未经有权人民政府批准，擅自占用本组集体农用地建商住房的违法行为后，进行了认真调查取证，并于20xx年1月13日依法立案查处，主要案情如下：
20xx年10月10日，县XX镇XX村XX组村民李XX向村委会提出用地申请，准备利用位于XX路东本人的自留地建农药化肥门市部，经村委会研究同意后，村委会主任李XX为其填写了《农村居民宅基地审批表》和《村镇建设工程位置申请审批书》并签署意见，加盖村委会公章，其中《农村居民宅基地审批表》未经镇政府审核、县政府审批；《村镇建设工程位置申请审批书》经镇建设服务管理所工作人员王XX签署意见并签字。20xx年12月10日XX镇建筑工程管理站为其办理了《建设工程施工许可证》，工程名称为商住房，20xx年12月19日XX镇建设服务管理所为其办理了《江苏省村镇工程建设许可证》，建设项目名称为商住房，但
是在未取得用地审批手续的情况下，李XX于20xx年1月6日开始动工建设，至20xx年1月10日，10间房屋地基建成。经现场勘查，该宗地位于县X城镇XX村XX组生产路东，东邻农用地，西邻XX村XX组生产路，南邻农用地，北邻农用地；东西长10米，南北长20米，占地面积200平方米，其中建筑占地面积200平方米，该宗地位于基本农田保护区内，土地性质为耕地，不符合土地利用总体规划。
法律依据:李XX未经有权人民政府批准，非法占用本组集体农用地建商住房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，依据该法第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定进行处罚。
建议:
一、退还非法占用的土地，限十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的10间房屋地基；
二、罚款陆仟元整（按非法占用土地面积处每平方米30元罚款）。
承办人（签名）：杨XX张XX
20xx年1月30日
随着社会的转型、社会环境的变化、思想观念的分化，人们的婚恋观变得复杂多元，传统的婚姻家庭受到冲击。据民政部门相关数据，中国离婚率连续12年攀升，离婚率增幅首次超过了结婚率增幅。离婚案件的高发，其背后的原因是什么？
从长沙市天心区法院通过采取随机抽样方式对该院辖区20xx、20xx、20xx三年中受理的离婚案件共500件进行调研，基数较大，力求本次调研数据的科学性和准确性。
一、天心区人民法院离婚案件基本情况及特点1受理案件数量
本院受理离婚案件数量每年递增，且增幅较大。20xx年受理离婚案件300件，同比上升8.7%；20xx年333件，同比上升11%；20xx年352件，同比上升5.9%。
2、原告年龄分布
离婚案件当事人平均年龄逐年降低，婚龄逐年缩短。根据调研数据，离婚案件原告多分布在30岁至45岁之间，占比56%。30岁以下和45岁以上的原告比重相对均衡，均为22%。从年龄结构看，22—35岁人群是离婚主力军，36—50岁年龄段是婚姻相对平稳期，50岁以上人群离婚率上扬。结婚未满一年的占15%；结婚1至3年的占12%；结婚3至5年的占31%；结婚5至10年的占33%；结婚10至20年的占7%；结婚20年以上的占2%。
3、诉讼主体
女性主动提出离婚的比例大。原告的男女比率为39.4：60.6，女性起诉人数超过男性的1.5倍。其中，原告为80后的离婚案件中，女性比重是男性的6倍多。但是，在45岁以上的年龄层，男性起诉的比重反弹，为14.6%，接近女性起诉的两倍。
4、起诉理由
起诉理由比较集中，多为性格和经济方面的原因。因性格不合提起离婚诉讼的案件有201件，因家庭暴力的有47件，因工作生活原因导致长期两地分居的有35件，因小孩抚养教育观念不统一的有12件，因被告患有婚前不应结婚的疾病且婚后尚未治愈的有9件，因被告有赌博、吸毒、醉酒等恶习且屡教不改的有18件，因婚后未孕导致影响夫妻感情及家庭关系的有7件，因闪婚而导致双方沟通了解不够的22件，因家庭琐事争吵的有61件，因婚姻外遇的有74件，因被告无收入来源、经济压力大的有4件，因被告擅自处理夫妻共同财产的有8件，因婆媳关系不和导致夫妻感情不睦的有2件。
值得注意的是，因性格不合已经成为原告主张解除婚姻关系的首要原因。这种现象的出现与《婚姻法》第三十二条中“如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚”的规定有直接关系，导致在没有法定解除婚姻的情形的条件下，性格不合成为主张感情确已破裂的主要理由。但是，由于性格不和在词义上具有高度抽象性和概念性，也具有涵盖其他法定离婚理由的包容性，这导致对性格不和的判断、衡量缺乏相应的标准，进而造成了司法认定之难。
5、一审结案方式
一审结案方式主要为判决、调解和撤诉，具体情况为：法院调解离婚106件、调解和好47件、撤诉123件、判决不准予离婚142件、判决离婚79件、驳回起诉3件。
4、适用程序
离婚案件中大量适用的是简易程序，占比57.3%。一些离婚案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，尤其是婚姻关系维系时间较短、没有生育小孩的案件，往往适用简易程序有利于便利当事人诉讼，早日解决婚姻问题，也有利于节约诉讼成本，符合诉讼经济的要求。但是，对于离婚案件不能简单地一刀切，不能不尊重当事人的意愿，单纯地为了早日结案而适用简易程序。特别是，目前离婚案件呈复杂化的趋势发展，牵涉到财产利益分配、夫妻共同债务认定、家庭暴力、婚外情、赌博、吸毒等离婚理由的认定等，如果草率地适用简易程序将不利于案件事实的查明和争议焦点的辨析。因此，在审理离婚案件中，要科学合理地根据案件具体情况采取科学合理的适用程序。
二、离婚案件增加的成因及发展态势
1、婚恋观日趋自由，婚姻的人身依附性趋小
随着经济的快速发展，老百姓的经济能力增强，更敢于追求自我，婚姻自由也成为当下的宣言。追求婚姻自由和期待婚姻能给自己更好的发展平台成为时下青年男女择偶的首选。特别是，女性职业化趋势的明显加强，妇女地位明显提高，越来越多的女性已经实现了经济独立和自由，改变了以往依靠婚姻维持生活的心理，摆脱了婚姻对人身依附性。同时，在当时下的现代文明时代，社会认识、人们思想观念迅速转变，离婚不再遭到社会较低的社会评价，离婚不再被认为是不光彩的事情，社会开放，人们享有婚姻自主权，“婚前性行为”、“试婚”、“好聚好散”等现象也早已是司空见惯的事。越来越开放的婚姻观也改变了传统婚姻模式，特别是夫妻财产约定制的流行，个体性被放大，婚姻对夫妻的实际影响越来越小，当事人对婚姻的经济和人身的依附性也越来越小。当婚姻关系不能满足自我的需求时，离婚便成为一种解脱的选择。
2、法制意识加强，离婚手续简化
随着我国法制建设的推进，法律知识的普及，越来越多的老百姓知道并且善于利用法律手段处理问题和维护权益。作为社会的基本关系之一的家庭关系自然也受此影响，当遇到家庭问题和矛盾时，法律手段往往被运用。但是，这导致了一个问题：由于婚姻案件的门槛低、诉讼费用低、起诉便利，原告往往在并没有穷尽其他救济手段的情况下即提起诉讼，这会造成部分司法资源的浪费。同时，新的《婚姻登记条例》颁布实施后，简化了离婚登记手续，国家不再干预个人的私生活，消除了当事人的诸多顾忌。
3、沟通不足，性格不合成为婚姻的最大杀手
近年来，闪婚的现象与日俱增，越来越多的年轻人在没有长期的有效沟通和相互了解的情况下就轻率结婚，到婚后才发现生活方式、价值观念不一致，导致摩擦不断、争吵不休，进而造成闪离的现象频发。此外，因工作、学习、感情等主客观原因导致长期分居也容易造成夫妻交流的减少和感情的疏远，而城市生活的诱惑，以及外在社会监督的弱化，使外出一方对夫或妻的情感有所淡化，对感情基础本来就薄弱的夫妻而言，这种时间和空间的分隔和情感上的隔阂一旦形成，就不可避免会导致婚姻的破裂。
3、工作生活压力大，导致婚姻危机四伏
随着社会的重大变革发展，高科技、便利的交通和通讯等工具的出现，使得家庭的活动范围大大扩展，人们的交往频率、交往范围大大增大，新鲜事物层出不断，打破了原有的观念和旧的道德规范，同时由于人们工作生活压力的增大，以期寻求刺激来缓解工作生活压力的人不在少数，一部分人受花花世界的影响，痴迷于不法“娱乐”场所、陷入或“网恋”中，其人生观、价值观发生变化，无法抵御物欲的侵蚀，婚姻观念的转变给第三者插足提供了条件和机会，便产生婚外情或第三者插足导致婚变。
三、妥善审理离婚案件的意见
婚姻关系是否和睦融洽直接关系家庭中每一个成员的生活环境，特别是对于正处在人格和性格培养期的子女有着极其重要的意义。国内外相关研究表明，生长在父母不健全、不健康、不幸福的婚姻家庭中的孩子，更易发生犯罪和焦虑、抑郁、敌对、报复等心理障碍问题。因此，法院应该从维护家庭和谐稳定的角度出发审慎处理离婚案件，切实维护好未成年子女的合法权益。同时，妇女作为婚姻中相对弱势的一方，在审判中应根据案件事实和具体情况予以相应的照顾，维护妇女合法权益。
1、重视调解职能，慎重判决准予离婚
《婚姻法》第三十二条明确规定：“人民法院审理离婚案件，应当进行调解”，在推崇“以和为贵”传统美德的当今社会，调解是一种有效且能兼顾双方利益的纠纷解决方式。同时，调解也是法官考核的重要指标之一，因此，在审判离婚案件中更应当认真贯彻落实“调解优先、调判结合”原则，将调解工作贯穿于离婚诉讼全过程，庭前组织调解、庭中着力调解、庭后不放弃调解，努力穷尽各种调解方式方法，多做夫妻双方的教育疏导工作，不宜过快判决不准予离婚或未经有效调解既迳行判离。对尚有和好希望与可能的婚姻，要尽量调解和好，避免因为诉讼的激烈对抗而加深夫妻间的感情裂痕。对于难以达成调节的，要正确把握离与不离的尺度，若无确实充分的证据不得认定“夫妻感情确已破裂”。同时，对于离婚率较高的人群，有些当事人也并非感情完全破裂，多数是因误解、一时错误、沟通不足而使对方产生离婚情绪，法官应多加强“背靠背、面对面”的工作，促进家庭矛盾的解决。而对于感情基础差，婚后又长期分居的群体，大多是因为时间短，接触少而产生的离婚思想。对于此类问题案件，应当加强对离婚当事人的诉讼引导，避免因冲动而加剧感情不合。对于非因感情确已破裂，维系夫妻感情对双方当事人和小孩确实都没有意义的案件外，其他离婚案件应当有针对性地进行疏导、说服，化解家庭矛盾，给予当事人“冷静期”，以促进家庭关系的修复和改善。对于感情确已破裂，已无和好希望与可能的，在做好思想工作的同时，应及时公正处理，使双方好聚好散。
2、对妇女适度倾斜照顾
妇女在社会中相对处于弱势地位，在婚姻中受到的伤害也相对较重，在合法的基础上适当照顾女方，体现了司法的关怀。法律并不是冰冷无情的评判工具，而是追求实质公平公正的保护机制，具有司法正义的精神内核。离婚时在财产处理上，原则上均等分割，但考虑到我国的现实情况，大部分妇女的经济条件同男性相比仍有一定差距，妇女为家庭往往做出了更大的隐形贡献，适度照顾妇女的利益，按照优先照顾妇女儿童利益的原则给予妇女适当补偿，保证妇女不因经济问题而影响其正常行使离婚权利，避免妇女因婚姻家庭的破裂而造成生活水平下降甚至生活陷入绝境是有着非常重要的现实意义的。
3、加强对离异家庭子女的保护
法院在审理离婚案件时不仅要考虑子女随哪一方生活更有利于其成长，还要做好父母双方的法制教育，非抚养方及时支付抚养费，抚养方尊重另一方的探视权，使子女能够感受到父母双方的温情，双方相互监督，减少对子女合法利益的侵害。建议可以与离异家庭、子女就读的学校建立联系卡，实时回访沟通，了解子女生活学习情况，及时制止对子女利益损害情况发生，使法院的审判工作得以延伸，更好的保护离异家庭子女，防止其成为问题少年。
4、加强对婚姻无过错方权益的保护
最高人民法院《关于适用中华人民共和国若干问题的解释(一)》第28条的规定：“在过错离婚损害赔偿中，过错方配偶承担损害赔偿责任包括物质损害赔偿和精神损害赔偿。”人民法院在审理离婚案件时将此规定作为对有过错对无过错方所造成的损害程度以及婚姻当事人的经济状况的依据以决定赔偿的数额。但在司法实践中一般将该损害赔偿限制于金钱上的赔偿，对于过错方难以起到足够的威慑作用，略带隔靴挠痒之尴尬。因此，要从物质和精神两个方面双管齐下予以惩罚，才会让侵害方在婚外不忠行为前悬崖勒马，让未犯者对婚外不忠行为敬而远之。同时，无过错方在举证证明上往往存在举证难的困境，因此，在能提出过错方的过错行为之线索的情况下，有必要对过错行为的取证权限适当放大，对一些当事人确因客观原因不能自行收集的证据，法院应适当扩大依职权调查取证的范围，以实现无过错方的权利。
在近几年的司法实践中，笔者对某一基层人民法院XX年至XX年受理的9件刑事自诉案件统计发现，XX年受理刑事自诉案件3件，XX年受理刑事自诉案件6件，同比增长100%，其中调解2件、撤诉1件，调撤率33.3%。
一是审查把关不严，盲目立案。刑事自诉案件往往是当事人一纸诉状，法院便予以立案，缺乏严格的审查把关，致使刑事案件不断增多。
二是易立难审，久审不决。由于立案审查把关不严，受案后发现许多问题，加之双方争执较大，而又无法查明案件事实真相，难于收集定案证据，往往形成案件“判又判不了，调又调不成”的局面。
三是滥用强制措施。刑事自诉案件属轻微刑事案件，自诉人可以撤诉，也可以与被告人自行和解，矛盾容易化解。因此，决定对被告人采取逮捕措施应当严格把握。但是，目前一些法院的常用做法是，只要被告人的态度不好或不予配合，就对其采取逮捕措施。不仅给审判工作带来被动，而且容易激化双方的矛盾。
四是刑事部分判决后，民事赔偿部分难以执行，案结事未了。由于审判人员在审判中对被告人采取强制措施的任意性和滥用职权，造成被告人心理反差，抵触对立情绪较大，本来可以调解或和解结案的案件，不得不判决结案。而被告人难于接受，致使附带民事赔偿部分难以兑现执行。
针对上述状况，笔者建议，人民法院审理刑事自诉案件应从以下几个方面予以改进：
一是要把好立案审查关。严格审查自诉 案件有关 刑事部分，如果没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的就不予立案；如自诉人坚持提起刑事诉讼，则裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。
二是要做好立案后审理中的处理工作。如发现受案后刑事自诉案件不属于本院管辖，应将所受理的案件立即移送有关部门处理；证据材料不足，不能证明被告人构成犯罪，就应宣告被告人无罪。更不能认为需要被告人赔偿就盲目推定被告人有罪。
三是要极其慎重稳妥的采取强制措施。刑事自诉案件在审查核实证据的基础上，确实认为被告人的行为触犯了刑律，不采取强制措施不利于诉讼程序顺利进行，或者产生不良社会后果，才可采取强制措施。同时要严格审批手续。
四是要注重调解，增强良好社会效应。刑事自诉案件多是邻里纠纷，往往是小事酿成大祸，多方因素激化的矛盾，因而要多调少判，这样一来有利于社会稳定，促使当事人化解矛盾，便于附带民事赔偿部分顺利得到执行。
诉讼文书材料是诉讼档案形成的重要依据，其排序是否规范直接影响诉讼案件装订归档和诉讼档案的利用。现行民商事一审案件卷内材料排序是按照1991年最高人民法院关于《人民法院诉讼文书立卷归档办法》中民事一审“诉讼文书材料的排列”规定的卷内目录的内容进行操作的。随着民事审判大格局的形成，民事一审卷内目录内容已显现出一些不足。为进一步规范诉讼文书材料的排序，便于诉讼案件装订归档和档案的利用，笔者通过相关调查研究，针对现行民商事一审案件卷内文书材料归档排序中存在的问题，并根据相关的法律法规，结合自身的工作经验，对如何改进民商事一审案件卷内目录内容及排序提出拙见，欲以司法同仁探讨。
一、基本情况
1、《人民法院诉讼文书立卷归档办法》（以下简称《归档办法》）施行前，卷内材料的排序随意性大。
2、《归档办法》施行后至1997年，按照“诉讼文书材料的排列”规定，民事、经济案件按照卷内目录内容排序装订归档，卷内材料较为有序。
3.1998年，开始探索民事经济审判方式改革，民事、经济案件根据审判方式改革的需要，先后增加了“当事人诉讼须知”、“举证须知”、“当事人权利义务须知”、“限期举证通知书”等《归档办法》中卷内目录排序所没有的材料，而卷内目录的排序内容没有变，审判人员只是将新增材料随意装入卷内或附卷。
4.20xx年，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）及程序法的相关规定，先后又增加“人民法院民事诉讼风险提示书”、“当事人送达地址确认书”、“证据交换通知书”、“转换程序通知书”、“证据交换笔录”、“追加当事人通知书”、“申请证人出庭、证据调查及批复”、“领取裁判文书通知书”等原卷内目录排序中所没有的内容。对此，在不改变《归档办法》排序原则的基础上，审判人员把出现的新材料按卷内目录中相应的内容穿插排列，但很不规范。
二、卷内文书材料排序中存在的突出问题
(一)《归档办法》中“民事一审卷内目录”与当前民商事一审案件卷内文书材料存在着脱节和不符现象，主要表现在：
1、《归档办法》中“民事一审卷内目录”有相当部分内容已不适应司法改革发展的需要。大民事格局形成以前，民事案件与经济案件属不同类别的案件，民事卷内的目录内容只有20项，经济卷内的目录内容有26项，二者内容完全相同之处只有6项，不同之处有22项。随着大民事格局的形成，经济案件与民事案件统称为民商事案件，而目录内容无论是20项还是26项，均不适应当前民商事案件诉讼文书材料归档的需要。
2、大民事格局形成后，《归档办法》中“民事一审卷内目录”不能体现民商事一审案件卷内诉讼文书材料的新特点。随着审判方式改革的深入，新增加了一些新的诉讼文书材料，如：立案时除了原有的受理案件通知书外，出现了立案审查、审判流程管理信息表、当事人诉讼须知、人民法院民事诉讼风险提示书、廉政监督卡、当事人送达地址确认书等；《证据规定》施行后，当事人依据《证据规定》申请法院调查取证、申请证人出庭作证等，法院根据当事人的申请作出答复的材料；经当事人申请、对于证据较多或者复杂疑难的案件，法院在开庭审理前要进行证据交换制作的证据交换笔录；转换程序通知书等与案件相关联又必须附卷的相关材料，但卷内目录又没有这些内容。因此，卷内目录急需增加这些新内容，以体现审判方式改革的新特点。
(二)对诉讼文书材料的排序不重视
笔者经过调研发现，审判人员对卷内诉讼文书材料的排序问题重视不够，没有考虑卷内材料排序管理的规范性问题、排序装订的效率问题、以及诉讼档案的利用问题，致使当前档案装订的卷内文书材料排列顺序随意性大，出现零乱无序、不规范的现象，直接影响了档案的质量和利用效率。
(三)做法不统一
民事审判大格局形成后，对于民商事一审案件中出现的新材料、新诉讼文书，虽然采取了相应措施，但做法不统一，主要表现在：
1、有的分散放在卷内目录的位置。虽然在卷内目录反映了材料名称，但显得分散、零乱。
2、有的放在与卷内目录相类似的位置，所作的调整不够完整。虽对增加的一些新材料，如：“立案审查、审判流程管理信息表”，“当事人诉讼须知、人民法院民事诉讼风险提示书、举证通知书、廉政监督卡”、“延长举证期限、调查收集证据、证据保全、证人出庭作证、重新鉴定的申请及法院的通知书或决定书”在“民事一审卷内目录”作了一些修订，但不够完整，排列顺序不统一。
三、改革民商事一审案件正卷诉讼文书材料排列顺序的建议
为了规范诉讼文书材料的排序，更好地发挥诉讼档案为审判工作和其他工作服务的作用，笔者经过调查研究，结合相关法律法规的规定及自身的工作经验，对民商事一审案件诉讼文书材料卷内目录排序问题提出如下建议：
(一)民商事一审案件卷内目录的内容
笔者认为，民商事一审案件卷内目录除了内容相同的6项应当保留外，其余可用的、不同的、且内容不完整的部分应根据实际情况进行合并修改、补充，使民商事一审案件的卷内目录更加完善。
1、“立案审批表”修改为“立案审查、审判流程管理信息表”，以符合最高人民法院关于司法统计信息管理的规定。
2、“起诉书或口诉笔录”与“起诉书及附件”合并修改为“起诉状及附件”。因为，把起诉书改为起诉状，既符合民事诉讼法的规定，又符合当事人对它的一般称谓。实践中，一些不识字的当事人请人代书起诉状，很少口头起诉，因此，建议取消“口诉笔录”。
3、“立案（受理）通知书”与“受理案件通知书”合并修改为“受理案件通知书”，并结合审判工作改革后增加的新的诉讼材料，如“当事人诉讼须知、人民法院民事诉讼风险提示书、当事人送达地址确认书、举证通知书、廉政监督卡”等。这些新材料都是立案时，法院必须送达当事人，告知其诉讼的有关规定，需要附卷的材料。
4、“缴纳诉讼费或免费手续”与“缴纳诉讼费通知及预收收据”合并修改为“减、免、缓交诉讼费申请、审批手续及缴纳诉讼费收据”。因为，有的案件当事人起诉时经济上确有困难，提出减、免、缓申请及法院是否准许的审批手续都要附卷，而原目录内容简单，实践中操作不便，补充完整后清晰明了，便于操作。
5、“应诉通知书回执”与“送达起诉书回执”合并修改为“应诉通知书”、“送达回证”，同时增加“送达起诉状副本、开庭传票公告及张贴依据”、“人民法院民事诉讼风险提示书、举证通知书、廉政监督卡等”、“当事人送达地址确认书”、“追加当事人通知书、第三人参与诉讼申请及批复”等内容。因为，有的诉讼文书必须送达给被告，有的案件因被告下落不明而依法公告送达；有的案件在审理中发现需要追加当事人；有的案件出现第三人申请参加诉讼，或者法院通知第三人参加诉讼，这些诉讼文书真实地反映了案件的程序问题，也必须附卷。
6、“原、被告诉讼代理人、法定代表人委托授权书、鉴定委托书及法定代表人身份证明”与“原告、被告、第三人法定代表人身份证明及授权委托书”合并修改为“原、被告、第三人诉讼代理人、法定代表人身份证明及授权委托书”。因为，该栏目是反映各方当事人法定代表人、诉讼代理人身份证明及授权情况，不应把“鉴定委托书”放在该栏目，应予以取消。
7、“原、被告举证材料”修改为“证据收据、原、被告及第三人举证材料”。因为，有的案件会出现第三人的举证材料；《证据规定》要求法院收到当事人提交的证据材料，应当出具收据，因此，应增加第三人举证材料和证据收据。
8、“诉讼保全或先行给付申请及本院裁定”修改为“财产保全申请（担保）、先予执行申请等材料、本院作出的裁定和复议文书、协助执行通知书及送达回证”。因为，这些材料是法院作出采取财产保全、先予执行裁定所必需的，应当在卷内目录内容中加以反映。
9、“诉讼保全或先行给付的执行记录”修改为“执行财产保全、先予执行的笔录、协助执行通知书及送达回证等材料”。因为，这些材料涉及法院执行财产保全、先予执行的执行情况和当事人的合法利益，必须在卷内目录内容中加以反映。
10、“询问、调查取证材料”与“询问、调查笔录及调查取证材料”合并修改为“询问、调查（勘验）笔录及调查取证材料”，同时增加“申请证人出庭作证、申请法院调查收集证据手续及批复”。因为，当事人依据《证据规定》申请证人出庭作证、申请法院调查收集证据的申请书及法院是否准予的批复是反映审判改革出现的新材料，符合程序法关于证据的有关规定，应当在卷内目录内容中加以反映
案件调查终结报告根据内容不同可以分为五类，包括拟予行政处罚的调查终结报告、拟不予行政处罚的调查终结报告、拟予销案的调查终结报告、拟送其他机关处理的调查终结报告和其他终止调查的调查终结报告。相关程序规定对不同类型的案件调查终结报告有不同的内容要求。
办案机构认为违法事实成立，应当给予当事人行政处罚的，应撰写调查终结报告。
拟予行政处罚的调查终结报告由首部、正文和尾部三部分构成。其中，正文包括7个方面的内容:
1.当事人的基本情况。
当事人是自然人的，应当写明姓名、性别、年龄、身份证号码、职业或工作单位、住所等情况。当事人是法人或其他组织的，应当写明名称、住所以及法定代表人或主要负责人的姓名和职务等情况。
2.违法事实。
违法事实包括当事人实施违法行为的时间、地点、目的、手段，以及违法情节、违法所得、违法后果等一系列实际情况。记载违法事实，应客观真实、内容全面、重点突出。
3.相关证据及其证明内容。
相关证据是指办案人员在调查取证过程中收集到的，能够证明案件事实的书证、物证、证人证言、视听资料、计算机数据、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。既然是相关证据，就一定与案件事实密不可分，无论其是否有利于当事人。
证明内容是办案人员对证据与当事人违法行为关联性的分析论证。对于重大案件及证据较多甚至相互矛盾的复杂案件，在调查终结报告中说明证明内容非常必要，有利于办案机构对证据的全面性、关联性及证明力进行梳理，去伪存真，正确认定违法事实；有利于核审机构进行审查，以及最终作出行政处罚决定。
4.案件性质。
案件性质是指违法行为所属的具体类型，如无照经营、虚假广告、商标侵权或不正当竞争。这项内容涉及办案机构对所调查违法行为的定性和认识，以及法律适用问题。
5.自由裁量的理由。
说明自由裁量的理由，即办案机构在调查终结报告中说明其对所列违法行为原则上如何处罚，是从轻、从重还是减轻处罚，这样处罚的理由是什么。在行政处罚案件中，办案机构应该考虑当事人违法行为的性质、情节、社会危害程度及其主观过错情况，根据立法的目的、原则和相关规定，在职权范围内决定是否处罚以及如何处罚。
6.处罚依据。
处罚依据即办案机构拟具体适用的法律条文。需要注意的是，在调查终结报告中应具体写明所依据法律的名称和具体条文，不能笼统地写成依据某法或者依据有关规定。在调查终结报告中写明处罚依据，是案件法律适用正确的基础。
7.处罚建议。
处罚建议即办案机构最后对案件当事人提出的具体处罚意见，包括明确的行政处罚种类、幅度或数额。
除制作拟予行政处罚的调查终结报告外，办案机构还应草拟行政处罚建议书，连同案卷交核审机构核审。
一、案件来源和当事人基本情况：
20xx年4月9日，我局执法人员根据举报对江苏海王星辰健康药房连锁有限公司南京1店、江苏海王星辰健康药房连锁有限公司南京2店和江苏海王星辰健康药房连锁有限公司南京3店进行了现场检查。
在检查中发现，上述几个药店正在销售以下几个品种的商品：1、“KING LIGHT 常润茶”、“KING LIGHT 肠清茶”、和“喜瑞牌”雪山骨葆、“喜瑞牌”芦荟维他命胶囊、“喜瑞牌”首乌胶囊。
从上述几种产品从包装上看，“KING LIGHT 常润茶”和“KING LIGHT 肠清茶”是深圳市东达技术有限公司生产的，其中“KING LIGHT 常润茶”的主要原料是芦荟、绿茶、土茯苓、沙参等，“KING LIGHT 肠清茶”的主要原料是芦荟、桑叶、百合等。“喜瑞牌芦荟维他命胶囊”、“喜瑞牌雪山骨葆”、 “喜瑞牌首乌胶囊”是上海喜瑞生物科技有限公司生产的，其中“喜瑞牌芦荟维他命胶囊”分为300mgx120粒和300mgx30粒两种规格，配料均为美国库拉索芦荟、珍珠粉、维生素E等，“喜瑞牌雪山骨葆”的配料是牦牛骨和骨髓、内金、肉桂、冬虫夏草等，规格为350mgx120粒，喜瑞牌首乌胶囊”的配料是首乌、黄精、黑芝麻等，规格为400mgx90粒。上述几种产品的包装上均为没有标注保健食品编号和标志。
当事人的上述行为涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（一）项的规定。在报请局长批准后，我局对当事人进行立案调查。
当事人：江苏海王星辰健康药房连锁有限公司；住所：苏州市宋仙洲巷17-19号B楼四层；法定代表人：张思明；执照注册号：320500000044115；经营范围：销售中药饮片、中成药、保健食品等；案发地：南京市。
二、违法事实和证据：
对当事人立案后，我局对当事人南京4店也进行了检查，发现上述店也销售有“喜瑞牌芦荟维他命胶囊”、“喜瑞牌雪山骨葆”、“喜瑞牌首乌胶囊”等食品。当事人销售的产品的外包装的标识内容的主要部分如下：
“KING LIGHT 常润茶”的外包装上标注的主要原料（或配料）中使用了芦荟和土茯苓；执行标准：Q/DD007-20xx；卫生许可证号：粤卫食证字【20xx】第0301B04839号；
“KING LIGHT 肠清茶”的外包装上标注的主要原料（或配料）中使用了芦荟；执行标准：Q/DD007-20xx；卫生许可证号：粤卫食证字【20xx】第0301B04839号；
“喜瑞牌芦荟维他命胶囊”（包括300mgx120粒和300mgx30粒两种规格）的外包装上标注的主要原料（或配料）中使用了美国库拉索芦荟和珍珠粉；产品标准号：Q/IQXV24；卫生许可证号：沪质监（松）食证字【20xx】第0026号；
“喜瑞牌雪山骨葆”的外包装上标注的主要原料（或配料）中使用了冬虫夏草；产品标准号：Q/IQXV37；卫生许可证号：沪质监（松）食证字【20xx】第0026号；
“喜瑞牌首乌胶囊”外包装上标注的主要原料（或配料）中使用了首乌。产品标准号：Q/IQXV24；卫生许可证号：沪质监（松）食证字【20xx】第0030号。
上述产品的标识中均未标注保健食品批号。截止我局对当事人销售的上述商品调查结束时止，当事人共计上述四个连锁药房供应上述“KING LIGHT 常润茶”8盒，已销售2盒，销售价格32元/盒；“KING LIGHT 肠清茶”5盒，已销售2盒，销售价格32元/盒；“喜瑞牌芦荟维他命胶囊”（规格300mgx120粒/瓶）28瓶，已销售21瓶，销售价格78元/瓶；“喜瑞牌芦荟维他命胶囊”（规格300mgx30粒/瓶）4瓶，未销售，进，销售价格30元/瓶；“喜瑞牌雪山骨葆”10瓶，未销售，销售价格98元/瓶；“喜瑞牌首乌胶囊”3瓶，未销售，销售价格59元/瓶。
在调查过程中，当事人提供了以下材料：
“KING LIGHT 常润茶”、“KING LIGHT 肠清茶” 生产厂家的营业执照、商品的卫生评价报告单、卫生检测报告、生产厂家的保健食品生产企业卫生许可证和商品的卫生许可证；“喜瑞牌芦荟维他命胶囊”、“喜瑞牌雪山骨葆”、“喜瑞牌首乌胶囊”生产厂家的营业执照、卫生许可证、国家食品质量监督检验中心对产品做出的检验报告。在当事人提供的资料当中，并无我局要求当事人提供的关于上述5种商品的安全性评估报告、新资源食品或者保健食品批文，也未能按本局要求提供上述商品的全部进货票据。由于当事人未能按照本局要求提供上述商品的全部进货票据，因此无法计算违法所得，经营额按照现场检查的数据计算（已经提供的部分数据除外）合计3779元。
以上事实有如下证据证实：
1、当事人的营业执照和经营许可证，证明当事人的主体资格；
2、现场检查笔录、现场拍摄的上述5种商品的外包装照片、部分药店的门头相片、柜台陈列相片，证明当事人销售上述5种商品的事实和产品配料的内容；
3、当事人提供的关于上述5种商品的相关资料、我局给当事人下达的询问通知书，证明当事人不能提供关于上述5种商品的安全性评估报告、新资源食品或者保健食品批文；
4、当事人的委托人的谈话笔录、授权委托书，证明当事人销售上述商品的事实。
三、定性意见：
1、20xx年2月28日，卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发【20xx】51号）中将芦荟、土茯苓、玫瑰、珍珠、首乌等114种物品归类于可用于保健食品的物品。
20xx年10月12日，卫生部《关于“黄芪”等物品不得作为普通食品原料使用的批复》（卫监督函【20xx】274号）中规定：“芦荟、土茯苓、玫瑰、珍珠、首乌等114种可用于保健食品的物品仅限用于保健食品。未经安全性评价证明其食用安全性的，不得作为普通食品原料生产经营。如需开发用于普通食品生产，应按照《新资源食品管理办法》规定程序进行食品安全性评估并申报批准。对不按规定使用《可用于保健食品的物品名单》所列物品的，应按照《食品卫生法》和《新资源食品管理办法》的有关规定处罚”。
20xx年2月6日，卫生部等6部局关于含库拉索芦荟凝胶食品标识规定的公告（20xx年第1号公告）中规定：“芦荟产品中仅有库拉索芦荟凝胶可用于食品生产加工。含芦荟的保健食品应当按照保健食品相关规定进行管理。”
20xx年7月22日，卫生部《关于普通食品中有关原料问题的批复》（卫监督函【20xx】326号）规定：可用于保健食品的物品名单中所列物品及冬虫夏草目前均不得作为普通食品原料使用。
上述几个文件均属于国家对食品安全控制的规定，所有在中华人民共和国境内从事食品生产经营的经营者必须遵守上述规定，最大限度的保证其所生产经营的食品的安全性。
2、《新资源食品安全性评价规程》中规定，安全性评价采用危险性评估和实施等同原则，由卫生部新资源食品专家评估委员会负责新资源食品安全性评价工作。要求被评价食品的食用历史中没有人类食用发生重大不良记录、从动植物中分离出来的食品原料的化学结构不提示有毒性作用、被评价食品在人体可能摄入量下对健康不应产生急性、满性或其他潜在的危害等。通过安全性评价证明被评价的食品的食用安全性，而不得存在任何潜在的危害。
当事人销售的上述5种食品的原料中含有芦荟、土茯苓、首乌（包括生首乌和制首乌）、珍珠粉以及冬虫夏草等物品，根据国家有关食品安全控制的规定，含有芦荟、土茯苓、首乌（包括生首乌和制首乌）、珍珠粉以及冬虫夏草等物品的食品，应当由卫生部新资源食品专家评估委员会对这些食品做出安全性评价。当事人仅提供了上述5中产品由地方卫生检验中心、疾病预防控中心或地方食品质量监督检验中心按照卫生标准出具的卫生评价报告和质检报告，而未能提供由卫生部新资源食品专家评估委员会对这些食品做出得安全性评价报告以证明消费者食用上述食品的安全性，排除消费者在食用上述食品的过程中及食用后对人体健康产生危害的可能性。
因此，上述5种食品属于《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（一）项所指的：添加其他可能危害人体健康物质的食品。
四、处理意见：
当事人销售上述5种食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（一）项和《流通环节食品安全监督管理办法》第九条第一款第（一）项的规定。根据《流通环节食品安全监督管理办法》第五十三条的规定，对当事人处罚如下：
1、没收库存商品：
“KING LIGHT 常润茶”6盒、“KING LIGHT 肠清茶”3盒、“喜瑞牌”雪山骨葆9瓶、“喜瑞牌”芦荟维他命胶囊（300mgX120粒）7瓶、“喜瑞牌”芦荟维他命胶囊（300mgX30粒）4瓶“喜瑞牌”首乌胶囊3瓶；
2、罚款4.5万元。